Gjenstridige problemer i det offentlige

Riksrevisjonen har nylig kommet med en rapport der de tar for seg departementenes styringsinformasjon og rapportering til Stortinget på et tverrsektorielt område.

Eksemplet de har brukt er barnefattigdom.

Riksrevisjonens rapport, og dokumenter rapporten bygger på, viser begrensningene i organiseringen av offentlig sektor og styringsstrukturen til staten når gjenstridige problemer skal løses.

De viser også at det er mulig å øke effekten av tiltakene, ved å kombinere eksisterende organisering og styringsstrukturer med organisering for mer effektivt tverretatlig samarbeid.

Utgangspunktet for Riksrevisjonens rapport var regjeringens strategi «Barn som lever i fattigdom».

Den skulle gjennomføres i perioden 2015-2017.

Strategien var en tverrsektoriell og tverrfaglig innsats med formål om å forebygge barnefattig­dom.

Strategien besto av 64 tiltak som skulle gjennomføres av syv sektormyndigheter.

Det var altså en betydelig organisatorisk kompleksitet i gjennomføringen av denne satsingen.

Gjenstridige problemer er problemer som har sin kilde i mange ulike årsaker.

Det er ikke entydig hvordan den enkelte årsak bidrar til problemet. Derfor er det også uenighet om hvilke tiltak som er best egnet til å løse problemet.

Gjennomførte tiltak og endringer i omgivelsene endrer problemets karakter.

Dette kompliseres ytterligere ved at det ofte går lang tid fra et tiltak er gjennomført, til det er mulig å spore effekten av tiltaket.

Disse problemene fremstår derfor som kroniske problemer.

For offentlige sektor blir utfordringen at det er flere virksomheter som må gjennomføre tiltak innenfor en styringsmodell, som er basert på statsrådens konstitusjonelle ansvar og ettårs-prinsippet for budsjettering og rapportering.

Det skaper siloer i stedet for helhetlig innsats, og gjør det vanskelig å vite hvor mye penger som blir brukt på å løse problemet og hva som er effekten av den samlede innsatsen.

Riksrevisjonen er i sin rapport opptatt av hvordan strategien reflekteres i departementenes budsjettering, og hvordan det rapporteres på gjennomføringen og resultatene av tiltakene.

Hver av de syv ministrene la frem for Stortinget sin del av satsingen i hvert sitt budsjett, og formulerte mål og krav i styringsdokumentene overfor sine respektive underliggende virksomheter.

Riksrevisjonens rapport viser hvordan denne fragmenteringen gjorde at verken Stortinget eller Regjeringen egentlig visste hvor mye av skattebetalernes penger som ble brukt på bekjempelsen av barnefattigdom, og hva som var effekten av de 64 tiltakene.

Dette skapte dermed ikke den innsikten som er nødvendig for at fellesskapets ressurser kan brukes på en best mulig måte.

Skal denne innsikten skapes, må den eksisterende strukturen for budsjettering og rapportering suppleres med dokumenter som viser samlet budsjett og resultater over en lengre periode for utvalgte satsingsområder.

Hvis politikerne vil.

Det vil kreve mer ressurser, og det er ikke sikkert at det er på slike områder at politikerne opplever at de med stor sannsynlighet kan høste politisk gevinst i en hektisk og omskiftelig politisk agenda.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har skrevet en rapport om arbeidet med regjeringens strategi.

Den viser utfordringene som oppstår når et gjenstridig problem som barnefattigdom involverer flere sektorer.

Når et problem har mange årsaker, er det vanskelig å dele opp problemet i ansvarsområder.

I rapporten pekes det på at det er utfordrende å synliggjøre hvordan tiltakene henger sammen med arbeidet med fattigdom i barnefamiliene.

Videre viser rapporten at graden av eierskap til problemet varierer, og det er lett å peke på at det er andre sektorer som er den ansvarlige og eier av problemet.

Det svekker insentivet til å samhandle for å oppnå et felles resultat.

Fraværet av insentiver kan skyldes manglende forankring på ledernivået i departementer og direktorater og dermed vilje til å prioritere tilstrekkelig til at den samlede innsatsen gir størst mulig effekt.

Det er spesielt viktig at departementene er tilstrekkelig samordnet, slik at de underliggende direktoratene som skal gjennomføre tiltakene gir likelydende oppdrag om å samhandle med andre direktorater.

Direktoratene har mange andre oppgaver som skal løses.

Det som ikke er tydelig prioritert fra departementet blir fort nedprioritert når ambisjoner og oppgaver er større og flere enn tilgjengelige ressurser.

Bufdir sin rapport tar også opp konsekvensene av styringsstrukturen som følger den vertikale organiseringen.

Mål- og resultatstyringen er i hovedsak sektorspesifikk, og mål og rapportering gjenspeiler og fremhever i liten grad arbeidet som gjøres på tvers av ulike sektorer.

Viktig arbeid på områder som er krevende, men viktig for mange innbyggere, blir dermed fort nedprioritert.

Selv om det var mange utfordringer knyttet til gjennomføring av strategien, viser erfaringene at nettopp det å etablere en formell ramme rundt planlegging og gjennomføring av de tverrsektorielle tiltakene mot barnefattigdom skapte positive effekter.

Det gjorde at alle relevante tiltak ble samlet.

Det ble skapt en bedre forståelse for bredden og kompleksiteten i arbeidet, og det gjorde det enklere å fokusere ressurser og kompetanse på satsingen.

Videre ble det mulig å planlegge og rapportere på tiltak på tvers av ulike sektorer og dermed skape et mer helhetlig bilde av arbeidet. 

Offentlig sektor har ansvaret for mange problemer som har egenskapene til gjenstridige problemer – uføretrygd, helsefarlig overvekt og gjentagende kriminalitet for å nevne noen.

Disse problemene berører mange og koster samfunnet mye.

Organiseringen av offentlig sektor vanskeliggjør arbeidet med disse utfordringene fordi den skaper siloer der hvor det er behov for helhetlig problemforståelse og koordinert gjennomføring av tiltak.

Erfaringene fra regjeringens strategi for bekjempelse av barnefattigdom, viser at supplerende strukturerer bidrar til helhetlig tilnærming og koordinert gjennomføring og økt felles innsikt i tiltakenes effekt.

Det reduserer begrensningene som følger av organiseringen av offentlig sektor.

Men for å få til det i større omfang, må politikerne være villige til å prioritere innsats på kroniske problemer, som ikke nødvendigvis skaper politiske gevinster før neste valg.