Regjeringens uløselige problemer

/synspunkt/erlend-vestre/forvaltningens-styringsprinsipper-svekker-evnen-til-a-lose-fellesskapetsPåstanden kan fremstå som svært pessimistisk, men forskning og publikasjoner fra statlige myndigheter i andre land, viser tydelig at mange av de viktigste utfordringene som offentlig sektor jobber med er svært kompliserte problemer. Disse problemene har fellestrekk som gjør at de unndrar seg en endelig løsning. De kan ikke forstås eller løses av en enkelt virksomhet alene. Ulik forståelse av problemet gjør også at det normalt hersker en vesentlig uenighet i årsakene til problemet, og dermed også hvordan problemet best kan løses.

Wicked problems

Sammensatt og motstridende virkelighetsforståelse

Det moderne samfunn er pluralistisk og er lite mottagelig for generelle løsninger ovenfra og ned. Sosiale grupper viser i økende grad tydeligere forskjeller i ambisjoner, verdier og perspektiver som gjør det vanskelig å definere svært kompliserte problemer på en entydig og klar måte. Beskrivelse av et problems karakter og omfang vil variere på tvers av interessentene. De fleste beskrivelsene vil i større eller mindre grad være korrekte og relevante, men ingen beskrivelser vil være komplette eller fullt ut korrekte eller feilaktige. Ulike interessenter har dermed rettmessig krav på sin andel av virkelighetsforståelsen. Debatten om årsaker til og løsingen av det voksende antallet uføre er et godt eksempel.  Problemforståelsen legger føringer for hvilke tiltak som er aktuelle. Derfor er det viktig at ansvarlig virksomhet inkluderer øvrige offentlige virksomheter, samt relevante interessegrupper og forsknings- og fagmiljøer, som grunnlag for å utvikle en felles forståelse av problemet. En felles forståelse av problemet innebærer at de reelt sett forstår hverandres ståsted, for sammen å kunne utvikle en ny og utvidet forståelse som grunnlag for nye tiltak.

Innenfor et problemområde er det ofte mange årsaker og motstridende mål. Gjensidig avhengighet mellom ulike årsaker og mostridende mål gjør problemer vanskelig å definere på en klar måte. De mange årsakene vil normalt kreve et utvalg av koordinerte og beslektede tiltak, og avveining mellom motstridene mål. Fordi wicked problems er et resultat av ulike årsaker med avhengighet til andre problemer, utløser ofte tiltak nye og uforutsette problemer, og gjerne på andre områder. Regjeringen skal evaluere sexkjøploven og fremme stortingsmelding på bakgrunn av evalueringen. Sexkjøploven innebærer et budskap om at prostitusjon er uverdig for de prostituerte, og derfor skal være ulovlig. Den skal hjelpe de prostituerte. I debatten peker interessenter på at loven ikke adresserer årsakene til prostitusjon, og dermed heller ikke gir de prostituerte andre muligheter til å dekke livsnødvendige behov. Undersøkelser viser at omfanget på prostitusjon er redusert, mens andre mener at sexkjøploven har resultert i at prostitusjon er tvunget under bakken, at den fratar prostituerte nødvendig livsgrunnlag og derfor gir en del prostituerte verre forhold enn før forbudet. 

Håndtere problemer i stedet for å løse problemer

Wicked problems er sjelden statiske, men i stadig forandring, samtidig som politikerne jobber med å forme og iverksette tiltak. Det skaper utfordringer for behovet for å forstå problemene godt nok gjennom å involvere de riktige interessentene. Hvis det utredes for lenge så er det stor risiko for at beslutningsunderlaget er i ferd med å bli for utdatert og lite dekkende ift realitetene. Hvis tiltak iverksettes uten å være tilstrekkelig gjennomtenkt, risikerer politikere og forvaltningen å påføre grupper i befolkningen uønskede konsekvenser. Politikere og forvaltningen må finne balansen mellom tilnærminger som er innovative og fleksible og som samtidig ikke er for usikre eller representerer for stor risiko.

Siden det ikke finnes en klar, entydig og stabil problemforståelse så finnes det heller ikke endelige løsninger. Løsninger blir ofte et resultat av tidsfrister, budsjettbegrensninger, kompromisser tuftet på en enighet om å finne løsninger underveis i implementeringen etc. I stedet for «å løse» problemene kan det kanskje være mer hensiktsmessig å bli enig om hvordan slike problemer best kan håndteres slik at de ikke kommer ut av kontroll. Det skaper kanskje mer realistiske forventninger, i stedet for å sette som mål å fjerne all fattigdom i Norge som den rød-grønne regjeringen gjorde.

Stor sosial kompleksitet i en hierarkisk forvaltning

Kompleksiteten i problemene er først og fremst av sosial karakter fremfor teknisk karakter. Å løse utfordringen knyttet til det økende omfanget på uføretrygdede vil kreve koordinerte tiltak av en rekke ulike interessenter, ulike offentlige myndigheter innen helse- og sosialsektoren både sentral og lokalt, interesseorganisasjoner, private virksomheter innen helse, arbeidsliv etc. Det innebærer også at det ofte ikke kun er én offentlig virksomhet som har ansvaret for tiltak nødvendig for å løse et konkret problem. Det skaper utfordringer ift de tradisjonelle ansvarslinjene som går fra en minister og ned til utførende nivå i en spesifikk virksomhet. Justisdepartementet har som mål å redusere tilbakefall til ny kriminalitet, men realisering av målet krever tiltak ift utdanning, arbeid og bolig, der ansvaret for slike tiltak tilligger andre ministre.

Siden wicked problems karakteriseres av stor sosial kompleksitet, innebærer det også at løsningene ofte inkluderer endring av atferden til borgere og grupper av interessenter. Der tradisjonelle virkemidler kommer til kort, vil det kreve innovative tilnærminger for å motivere enkeltpersoner til å medvirke til varig endret atferd. Det er relevant for alle eksemplene på wicked problems fra regjeringens plattform.

Utfordringene knyttet til wicked problem kan oppsummeres langs to dimensjoner: kompleksitet og mangfold. Regjeringen og forvaltningen må etablere et kunnskapsgrunnlag for problemforståelse og utvikling av mulige holistiske løsninger for problemer som er i stadig endring. Det vil si helhetlige løsninger hvis effekter er større enn effekten av bidraget til den enkelte virksomhet eller interessent. Etablering av kunnskapsgrunnlaget og realisering av løsninger, må koordineres på tvers av et stort antall varierte aktører innenfor og utenfor forvaltningen, i et hierarkisk styringssystem basert på prinsippet om ministerstyre som mer sannsynlig skaper silotankegang i stedet for en holistisk tilnærming til problemløsning.

Endringer i struktur, kompetanse og ledelse

Forskning peker på ulike satsinger som er nødvendige for å kunne håndtere eller løse wicked problems på en bedre måte. Blant disse er:

• Sikre integrering av aktører innenfor og utenfor forvaltningen gjennom ulike måter å koordinere og samarbeide på
• Kompetanse innen systemtankegang, innovasjon og atferdsendring
• Ledere som evner å tenke holistisk og som forstår betydningen av nettverk for å sikre innovasjon, endring og forbedret ytelse.

I kommende artikler kommer jeg til å gå nærmere inn på disse temaene, i tillegg til å se nærmere på hvordan målstyring har bidratt til å vanskeliggjøre håndteringen av wicked problems.

Uavhengig av hvilke strategier som velges må valget være basert på en forståelse av Einsteins påstand om at «We can't solve problems by using the same kind of thinking we used when we created them.»

Neste artikkel i serien: Forvaltningens styringsprinsipper svekker evnen til å løse fellesskapets utfordringer