Forvaltningens styringsprinsipper svekker evnen til å løse fellesskapets utfordringer

NPM er kommet for å bli, men forvaltningen må finne nye måter å løse komplekse problemer på som motvirker de negative effektene av de NPM-baserte virkemidlene.

Fragmentering når det er behov for helhetlighet

En kraftig utvidet velferdsstat og forvaltning etter krigen, kombinert med samfunnsutviklingen med mer sammensatte, varierte og rettighetsbaserte forventninger og behov i befolkningen, har i økende grad synliggjort at det er enkelte problemer som er svært kompliserte å løse, f eks ekstrem overvekt med tilhørende helseproblemer, fattigdom og global oppvarming. Disse problemene omtales gjerne som wicked problems. I mitt forrige blogginnlegg, Regjeringens uløselige problemer, skrev jeg om hva som karakteriserer wicked problems: konkurrerende problemforståelse og løsningstilnærminger, uklarhet mht hva som er årsaken til problemet, tiltak utløser ofte ikke intenderte effekter, problemene er i stadig endring og flere og flere saker er sektor- og nivåovergripende i sin karakter. Mange av problemene som forvaltningen skal løse, kan antagelig ikke løses en gang for alle. Det peker i retning av en holistisk, fleksibel og innovativ tilnærming til problemløsningen, basert på koordinering og samarbeid med aktører innenfor og utenfor forvaltningen.

Forskere og forvaltningen i mange land peker på at virkemidlene som ble innført i forbindelse med NPM, har bidratt til å svekke evnen til å håndtere wicked problems. Stikkordet er fragmentering. Forvaltningen er blitt fragmentert både horisontalt og vertikalt. Samtidig som behovet for helhetlig og koordinert politikkutforming og –implementering er økende.

Begrenset horisontalt ansvar

Norge har, sammenlignet med andre land, i mer begrenset omfang innført styringsprinsippene fra privat sektor som omtales som NPM. NPM var en reformbølge som kom på 80-tallet, og som er sett på som en reaksjon på at forvaltningen ble betraktet som forvokst, byråkratisk og ineffektivt. Det rådet en oppfatning om at det var behov for en slankere og en mer effektiv forvaltning. I Norge innebar det etablering av mindre og mer spesialiserte forvaltningsenheter, delegering av gjennomføringsmyndighet, et klarere skille mellom det politiske beslutningsnivået og det administrative gjennomføringsapparatet, økt bruk av private aktører og mål- og resultatstyring.

Spesialisering i form av flere og mindre rendyrkede og resultatorienterte enheter har resultert i en horisontal fragmentering. Denne fragmenteringen starter på toppen ved at Norge relativt sett har et stort antall departementer. Prinsippet om statsrådens konstitusjonelle ansvar forsterker effekten av denne fragmenteringen. Den enkelte minister har det hele og fulle ansvar for saker som er underlagt ministerens departement. Budsjettpress skaper kamp mellom departementene om kronene, og ikke en mer helhetlig tilnærming til hvordan budsjettet best kan utformes ift helhetlige utfordringer. Mål og tiltak blir formulert innenfor den enkelte statsråds ansvarsområde, og reformer som skal løse mer helhetlige problemer, får ofte et fokus som følger departementets eller underliggende enheters ansvarsområde. Med flere og mindre rendyrkede og resultatorienterte enheter i tillegg, blir det enda vanskeligere. Dette kunne ha vært motvirket av departementer med horisontalt ansvar, men i Norge er det i hovedsak Finansdepartementet som har en slik rolle, og da først og fremst knyttet til budsjett, regnskap, styringssystem og styringsprosesser. 

Mål og resultatstyring hjelper ikke

Effekten av den institusjonelle strukturen forsterkes av mål- og resultatstyringen. Tydelige mål, med tilhørende presisjon i rapporteringen av resultater, vektlegges, med de metodiske utfordringene som knytter seg til sammenheng mellom mål, tiltak og resultater. Det gjør det rasjonelt for ledere i forvaltningen å prioritere knappe ressurser på måloppnåelse de selv kan kontrollere og blir målt på. Fokuset blir på input og output, i stedet for de bredere samfunnsmessige effektene som går på tvers av institusjonelle grenser. Samarbeid og andre koordinerende aktiviteter som er nødvendig for å realisere samfunnmessige effekter blir dermed nedprioritert. Konsekvensen blir at håndteringen av problemer, som må løses med tiltak som går på tvers av forvaltningsenheter, blir enda vanskeligere å løse.

Desentralisering gir økt rapportering

Det har vært en tradisjon i Norge å legge oppgaveløsning ut i underliggende enheter som direktorater og tilsyn. Denne praksisen har fortsatt gjennom de siste tiårene, der målet har vært å etablere et klarere skille mellom det politiske beslutningsnivået og det administrative gjennomføringsapparatet. Kriminalomsorgsdirektoratet ble etablert så sent som i 2013. Det har vært et ønske å gi forvaltningen større frihetsgrader i realiseringen av politikk, der rasjonale er at ledere kjenner lokale forhold best, og derfor bør få frihetsgrader til å utnytte ressurser mest mulig effektivt ift måloppnåelse og produksjon. Kanskje har det også vært en årsak at politikerne ikke skulle blande seg inn i enkelt saker, enten for å sikre større grad av prinsipiell styring og forutsigbarhet, og kanskje også for å kunne legge skylden for eventuelle feil på det administrative apparatet. Sykehusreformen er et eksempel på en organisering basert på en konserntankegang, der de regionale helseforetakene er fristilt fra sentral forvaltningen, og dermed kan gjennomføre sin oppgaveløsning med stor grad av frihet. Etablering av statlige selskaper, fristillingsordninger, privatisering og andre former for mellomløsninger i grenselandet mellom offentlig og privat sektor har forsterket denne fragmenteringen og skapt styringsmessige utfordringer sett fra et politisk nivå. Den politiske kontrollen forsøkes til dels gjenvunnet gjennom virkemidler som mål og resultatstyring, som i en del tilfeller har resultert i omfattende målstrukturer og ressurskrevende rapporteringsrutiner som fortrenger ressurser brukt på kjerneoppgaver. Justisdepartementets mer enn 100 mål overfor Politidirektoratet ble i etterkant av 22. juli omtalt som svært lite hensiktsmessig i forhold tydelige prioriteringer og ressursbruk på rapportering.

Risikovilje og politisk ledelse som er tett på innovasjon

Wicked problems krever ikke kun koordinering og samhandling horisontalt, men også vertikalt. Bedret evne til å håndtere wicked problems forutsetter blant annet evne til innovasjon og fleksibilitet i utforming og gjennomføring av tiltak og virkemidler, der det innenfor visse rammer er vesentlig rom for å prøve og å feile.  Økt frihet lokalt kan dermed øke evnen til innovasjon, som er viktig i arbeidet for å finne innovative løsninger på gamle problemer. Det krever vilje til å ta risiko, noe som ikke akkurat kjennetegner forvaltningen. Det krever at også den politiske ledelsen er tett på erfaringene som høstes ved utprøving av nye tiltak, hvilke problemer som er identifisert og hvordan brukere og mottakere av ytelser opplever relevansen av og kvaliteten på tjenestene i forhold til sine behov. Organisering av oppgaveløsning og tjenesteyting gjennom private aktører, statlige selskaper og selvstendige offentlige virksomheter representerer en utfordring for en slik tett dialog mellom beslutningsprosessene og resultatet av gjennomføringen.

Oppsummering

Med utgangspunkt i en samfunnsutvikling som stiller endrede krav til helhetlig og koordinert oppgaveløsning på tvers av offentlige institusjoner, forsterket av de senere års styringsreformer, tegner det seg tydelige behov for tiltak for mer helhetlig og koordinert utforming og realisering av politikk. Utfordringen blir å finne en bærekraftig balanse mellom sentralisering og desentralisering, mellom politisk kontroll og forvaltningsenhetenes selvstendighet og mellom koordinering og spesialisering. NAV-reformen er et eksempel på et strukturelt tiltak for mer helhetlig leveranse av viktige ytelser for borgerne. Reformen er også et eksempel på at det er krevende å finne balansen på grunn av kompleksitet og ulike og motstridende behov, som nettopp er typisk for wicked problems. Evalueringer som er gjennomført av forskningsmiljøer konkluderer med at reformen så langt ikke har gitt de ønskede resultater, snarere det motsatte. Det er altså ingen enkle løsninger lett tilgjengelig.

I min neste artikkel vil jeg gå nærmere inn på ulike tilnærminger til koordinering og samarbeid, sett i lys av de utfordringene som wicked problems skaper.