IKT: Det offentlige er mye bedre enn sitt rykte

­

Den svenske statistikk-guruen Hans Rossling sa det slik: «Skal du forstå verden, kan du ikke lese avisene».

− Det er sjelden vi leser om prosjekter som går bra. Men sannheten er at mye går bra. De aller fleste offentlige IKT-prosjekter har gode resultater når det kommer til nytte, kostnad, tid og kvalitet.

Forskerne Magne Jørgensen og Leif Knutsen jobber ved SimulaMET, en forskningsenhet eid av Simula og OsloMet. De to har studert og analysert mer enn 150 offentlige IKT-prosjekter fra de siste fem, seks årene.

− Det er ikke alltid de lykkes med alt. Historisk sett viser det seg at rundt 10 prosent av prosjektene sliter med å levere nytte eller blir stoppet, men i det siste er denne andelen blitt enda mindre, faktisk, sier Leif Knutsen. 

− Det betyr at 90 prosent av de offentlige IKT-satsingene faktisk funker ganske bra?

− Ja, jeg har forsket på disse tingene i snart 20 år. Og i starten var privat sektor mye bedre på IKT enn det offentlige. Men det har endret seg. I dag står ikke offentlige IKT-prosjekter tilbake for de private. Snarere tvert imot, sier Magne Jørgensen.

Covid viste hvor raskt det offentlige kunne snu seg rundt. Da klarte man å skape nye løsninger i løpet av uker i stedet for år. Så de to forskerne er klare på at offentlige virksomheter er godt rustet til digitalisering.

Våre studier viser tydelig at jo større prosjektene er, desto høyere er risikoen for feil

«Smidighet»

– Men jeg er jo journalist, og vil høre om fiaskoene … Hva er årsaken til at det slår feil?

– Våre studier viser tydelig at jo større prosjektene er, desto høyere er risikoen for feil. Det er derfor så mange i dag stresser dette med «smidighet», sier Knutsen.

– Smidighet, ja. Men hvis du leser det såkalte «manifestet om smidighet» som har spredd seg fra USA, så blir jo det ganske svulstig, og lite konkret? Det framstår jo nærmest som et religiøst skrift?

– Det er mange måter å være smidig på. Jeg er enig i at det manifestet nesten fremstår med religiøse undertoner, der prinsippene er viktigere enn hva man faktisk gjør. Men poenget er å lære av erfaring og å ikke gape over alt på en gang, framhever Jørgensen.

En liten revolusjon

Ifølge de to forskerne har det faktisk skjedd en revolusjon rundt hvordan man jobber og organiserer arbeidet med større IKT-prosjekter. Det handler blant annet om å skille mellom prosjekt og produkt. Et prosjekt er gjerne noe midlertidig som skal ende opp i et ferdig produkt. I dag blir det stadig vanligere å konsentrere seg om produktet. Det man skal lage. Så kan man ha forskjellige prosjekter på veien mot målet.

– Det er ikke snakk om enten eller, det beste er ofte å kombinere. Nav, for eksempel, forsøker å gå mer i retning av produktområder, der tverrfaglige team jobber for å realisere det samme produktet.

Denne måten å jobbe på er annerledes for mange offentlige virksomheter, som fra tidligere er vant til å jobbe etter den såkalte «fossefallsmetoden» – der man definerer et mål, eller et ferdig produkt i forkant, og ikke leverer det før det er fiks ferdig.

Når man jobber moderne og smidig, skal man teste ut og levere fortløpende underveis i prosessen. På den måten oppdager man raskere feil og mangler. Dessuten kan man lettere se nye bruksområder for det man utvikler. Man blir på et vis aldri helt ferdig.

– Men det er ikke bare, bare å endre hvordan en stor offentlig etat er organisert. Selve ledelsesstrukturen er som regel «gammeldags». Og det samme gjelder organiseringen av alle andre avdelinger og team som ikke jobber med IKT, sier Magne Jørgensen.

Du skal ikke se bort fra at det er ut fra dette prosjektet det til slutt vil vokse fram en felles, digital pasientjournal

Nytte versus kostnad

På høring. Daværende arbeids- og velferdsdirektør Joakim Lystad måtte stille i høring på Stortinget i 2013, blant annet på grunn av at Navs digitaliseringsprosjekt etter sigende var ute av kontroll.

Foto

Vidar Ruud/NTB

Spørsmålet Jørgensen og Knutsen ønsker svar på i sin IKT-forskning er: Hva er suksess?

Er det når man holder budsjett og tidsfrister?

Det er ikke så sikkert, mener de to.

– En etat blir gjerne hengt ut offentlig om den har kostnadsoverskridelser i forbindelse med et IKT-prosjekt. Men nytteeffekten er, som regel, viktigere enn kostnadene. Levert nytte med høy produktivitet, er som oftest det viktigste, sier Jørgensen. 

– Og flere av de «fiaskoene» man har lest om i pressen, har gitt verdi i ettertid. Enten fordi man kan utnytte det man har utviklet på en litt annen måte, eller at man har lært noe viktig å ta med seg videre, legger Knutsen til.

For eksempel lærte Ruter en hel masse av «fiasko-prosjektet» Flexus, som de har tatt inn i den appen de bruker i dag, som jo er en suksess.

Til og med Akson, det nå amputerte systemet for en felles nasjonal pasientjournal for både kommunene og spesialhelsetjenesten, har gitt nytteverdi. Og selv om kommunedelen av programmet nå er ute, så jobbes det videre med Akson. Hoveddelen, som kommunene hadde ansvaret for, ble stoppet, men samhandlingsdelen er der fortsatt.

– Du skal ikke se bort fra at det er ut fra dette prosjektet det til slutt vil vokse fram en felles, digital pasientjournal, sier Magne Jørgensen.

Lite kostnadsoverskridelser

Politiet i patruljebilen på tur til et oppdrag. Her kommer oppdraget inn på en skjerm i bilen. Dette er visstnok ikke helt ‘top notch’ teknologisk. Men digitalisering i politiet er lettere sagt enn gjort.

Foto

Gorm Kallestad / NTB

Men noen ganger stopper det helt opp. Som i 2015, da politiet skulle digitaliseres og få padder og app-teknologi i bilene sin gjennom det såkalte Merverdiprogrammet. Dette prosjektet ble skrinlagt av justisministeren etter råd fra Politidirektoratet.

– Men jeg er jammen ikke sikker på om det var så lurt å skrote det prosjektet. De var på gang med noe. Og har ennå ikke klart å komme opp med noe bedre, sier Jørgensen.

– Prosjektet ble stanset fordi de ikke «hadde gode nok planer». De fikk ikke lov til å prøve og feile. Det er synd. For mange av de operative IKT-systemene til politiet er fra OL i 1994.

Det var store oppslag om det havarerte IKT-prosjektet i mediene. «Politiet har mistet kontroll», het det. Men kostnadsoverskridelser finner man jo i de fleste bransjer.

– Se på byggebransjen. Hver gang de skal grave, så blir alt plutselig dyrere. Kanskje handler det om at de ikke vet hva de finner under bakken? At det er mye usikkerhet forbundet med gravingen? Vel, slik er det innen IKT også. Det er mye man ikke vet før man setter i gang med en digitaliseringsprosess. Dette med viktigheten av kontroll i IKT-utvikling er en illusjon, mener Magne Jørgensen.

Ifølge de to IKT-forskerne er det ikke så mye kostnadsoverskridelser for offentlige IKT-prosjekter. Jørgensen mistenker at flere av de offentlige etatene muligens overestimerer kostnaden ved IKT-prosjekter.

– De «tar hardt i» for å unngå kostnadsoverskridelser. Det er i så fall et paradoks, noe vi vet fra andre prosjekter kan gi lavere produktivitet.

– Gitt den store usikkerheten IKT-prosjekter er forbundet med, er det nesten mistenkelig få kostnadsoverskridelser. Det skjer oftere at man overskrider tidsaspektet.

– Men altså, det skjer jo feil og tabber. Helseplattformen, dere kan ikke mene at den «egentlig er vellykket»?

– Nei! men Helseplattformen er på sett og vis en varslet krise. Her har man kjøpt et stort «hyllevaresystem» som skal tilpasses og skreddersys en svært kompleks organisasjon, som igjen er en del av et komplekst helsesystem. Slikt går sjelden bra. Da kan det faktisk være bedre å lage alt på nytt, sier Jørgensen. 

– Dessuten er dette et prosjekt der Helse Midt-Norge har satt i gang alene, med sterk motstand fra brukere og interessegrupper. Det gjør kreativ samhandling og problemløsning vanskelig, framhever Knutsen.

Poenget er: Når noen vil bygge et stort monolittisk system som skal «fikse alt», så går det vanligvis dårlig. Da får man ofte såkalte «dødsmarsjer» når man nærmer seg deadline, med stadig sterkere press på allerede slitne team om å bygge og fikse alt på kort tid. 

– Slike store prosjekter er risikable. Det er mye bedre å dele opp i mindre biter og komponenter, i såkalt tjenesteorientert arkitektur, der man jobber seg gradvis fram mot målet, mens man tester ut og lærer underveis, forklarer Jørgensen.

«Tenk stort, start smått», er ifølge forskerne et godt motto for IT-utvikling.

Gitt den store usikkerheten IKT-prosjekter er forbundet med, er det få kostnadsoverskridelser

Leverandørene overselger

– Men hva med leverandørene? Det er jo noen som leverer tjenester og dyre konsulenttimer her, har ikke de noe ansvar når ting går galt?

– Jo, absolutt. leverandørene har ofte lovet for mye, og ikke forstått kompleksiteten i leveransene. For ofte overselger de, og hevder å ha erfaring, kompetanse og gjennomføringskraft de ikke har. – Så ja, leverandørene bærer ofte deler av ansvaret. 

– Konsulentene burde i større grad enn de gjør i dag våge å si at «dette kan ikke vi være med på», «dette kan ikke vi garantere at vi klarer å levere». Men det er jo kommersielle aktører dette, og hvis oppdragsgiveren kun velger å se på pris, så har man nok ofte endt opp med en overoptimistisk leverandør, sier Jørgensen.

– Og hva skjer da? Da må leverandøren kompensere og spare penger der de kan. For eksempel gjennom å forenkle løsninger og sette billigere, mer uerfarne juniorkonsulenter på prosjektet.

Finansiering er ofte en utfordring for offentlige IKT-prosjekter. I det offentlige jobber man med årlige budsjettbevilgninger, der man får en viss sum til et bestemt formål. I IKT-utvikling er ikke det alltid det smarteste, og det tar stadig flere konsekvensen av – også offentlige virksomheter.

Å inngå en stor IKT-kontrakt med en fastpris for «hele pakka», er ofte en dårlig ide, ifølge SimulaMET-forskerne. Det er blitt mer og mer vanlig med timepriser eller rammeavtaler og produktorganisering – «så mye får dere, se hvor mye nytte dere kan levere».

– Vår forskning viser at man ofte får mer igjen og bedre tjenester med timeprising og rammeavtaler. Da er det lettere å jobbe smidig og produktorientert. Produktorganisering handler om at man har et visst antall ressurser og penger til disposisjon, og at man rett og slett stopper å jobbe når disse er brukt opp.

– Da får man disiplin til å konsentrere seg om det som er absolutt nødvendig. Så får man heller koste på seg noen flere timer, hvis pengene er brukt opp og det fortsatt gjenstår viktig arbeid.

Hvis oppdragsgiveren kun velger å se på pris, så har man nok ofte endt opp med en overoptimistisk leverandør

Ekstremt lønnsomt

– Men hvordan bør man organisere arbeidet? Skal man ha sine egne eksperter eller bør man overlate mesteparten av jobben til eksterne konsulenter?

– De fleste offentlige etater trenger en viss andel egne IKT-folk som kjenner organisasjonen og som vet hva digitalisering handler om, sier Jørgensen, og legger til:

– Ofte kan det være hensiktsmessig at en større IKT-satsing består av team der rundt halvparten, og minst 20-30 prosent, er interne krefter. Resten kan gjerne være konsulenter. Selve prosjektet eller produktutviklingen bør være internt ledet.  

Det viser seg ofte at disse digitaliseringsprosessene er ekstremt lønnsomme investeringer, framhever de to forskerne. Nytteverdien er særdeles høy. Se bare på den automatiserte skattemeldingen.

– Da tåler man litt overskridelser, uten at lønnsomheten berøres i særlig grad. IT-investeringer står i dag for rundt halvparten av produktivitetsveksten til et land. Så at investeringer i digitalisering totalt sett er svært lønnsomt, er det ingen tvil om, sier Magne Jørgensen. 

– Derfor bør kost-nytte være det som styrer IT-investeringene, ikke kostnader til utviklingen. Dessuten er det ikke penger som utgjør den store begrensningen, men flinke folk, sier Leif Knutsen.