Ny grunnlov kan gi mer politiske domstoler

Retten til skole, retten til arbeid, retten til å være uskyldig inntil det motsatte er bevist, ytringsfriheten, religionsfriheten, forsamlingsfriheten og personvernet blant de mange rettene norske borgere i dag har og som ikke var nevnt i Grunnloven da den ble forfattet på Eidsvoll i 1814. 

Ved 200 års-jubileet i 2014 kan flere av disse rettene endelig bli innlemmet, etter at et eget ekspertutvalg, ledet av tidligere stortingsrepresentant for Høyre, Inge Lønning, har foreslått et helt nytt kapittel om menneskerettigheter i Grunnloven. Utvalget foreslår også en lang rekke andre retter som er innarbeidet i norsk lovverk allerede, og som nå kan få sin egen grunnlovstekst (se tekstboks). 

For å vedtas må to storting bifalle dem med stort flertall, og fredag 28. september utgikk fristen for forslag til grunnlovsendringer som det Qnåværende Storting kan behandle og innstille på. 

I tillegg til det foreslåtte menneskerettighetskapittelet, har alle de politiske partiene blitt enige om en ny formålsparagraf. I den nye paragrafen skal Grunnloven sikre «Demokratiet, Rettstaten og Menneskerettighetene». 

To tredjedeler

– Ved innstilling i inneværende periode står neste storting ganske fritt til å behandle forslagene, forklarer stortingsrepresentant Per-Kristian Foss fra Høyre. Foss er saksordfører for Menneskerettighetsutvalget i Kontroll-og konstitusjonskomiteen. 

Grunnloven kan bare endres dersom ett storting innstiller på forslaget og et annet storting vedtar innstillingen med 2/3-flertall. For å følge planen om å vedta den store endringen i 2014, er det altså Stortinget 2013-2017 som må ta endelig stilling. 

Lønningsutvalgets forslag vil, hvis de blir vedtatt i 2014, bli en av de største endringene i den norske grunnloven siden den ble skrevet i 1814. Foss peker ut hva han tror det blir hardest debatt om: Velferdsrettigheter, retten til liv, personvern og beskyttelsen av familien.

– Deler av Arbeiderpartiet tolker for eksempel forslaget om retten til liv dit hen at det begrenser retten til abort, sier Foss. 

– Retten til bolig og retten til kulturell identitet er kanskje også noe i overkant av hva Stortinget vil godta å ta inn i Grunnloven, sier Foss. 

Latent kjempekonflikt

Professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo, Janne Haaland Matlary, er et av utvalgsmedlemmene. Også hun venter strid når Stortinget skal behandle forslaget fra Lønning-utvalget. 

– Til syvende og sist handler det om menneskesyn. Her er det en latent kjempekonflikt, men jeg vet ikke om folk er ideologisk bevisst nok til å se dette, sier Matlary til Mandag Morgen. Matlary, som selv er medlem av Høyre og tidligere medlem av Kristelig Folkeparti, mener innlemmelsen av menneskerettigheter er en borgerlig ide.

– Jeg vet ikke i hvilken grad Arbeiderpartiet vil gå inn for alt dette. Alle partiene på Stortinget støtter maktfordelingen, men venstresiden ønsker tradisjonelt at «alt er politikk» og er kritiske til den liberale rettstat som klart begrenser politikkens makt, sier Matlary. 

Ifølge Matlary har det i utvalget hersket bred enighet om alle de sivile og politiske rettighetene, men hun hevder det var en del diskusjon om sosiale og økonomiske rettigheter.

– Det var en diskusjon i utvalget om å uttale de positive rettene, altså de som pålegger staten å gjøre bestemte ting, i motsetning til de som kun begrenser statens rett. Carl I. Hagen tok dissens på å uttale de sosiale rettighetene, forklarer statsvitenskapsprofessoren. 

Hun sier resten av utvalget ønsker å innlemme menneskerettighetene som en samlet pakke.

– Imidlertid har de sosiale menneskerettighetene vi foreslår innlemmet i Grunnloven den kvalifikasjon at det kan gis nærmere bestemmelser ved lov. Det er de sivile og politiske rettighetene som er absolutt forpliktende, sier hun. 

Representanter fra de rødgrønne partiene frykter det de kaller «rettsliggjøring» av politikken. Så det er langt fra sikkert at forslagene fra Lønning-utvalget vil bli vedtatt slik de nå fremstår. 

– Jeg tror ikke utvalgets innstilling blir vedtatt av Stortinget i sin nåværende form. Ved siden av diskusjonen om enkelte forslag, blir det diskusjon om forslagene vil føre til en for sterk rettsliggjøring, har Aps Martin Kolberg uttalt til Klassekampen. Også Senterpartiet og SV har uttrykt skepsis til utvalgets forslag. 

Skrevet i stein

– Ved å grunnlovfeste medfødte rettigheter i grunnloven, understrekes maktfordelingen mellom utøvende, dømmende og lovgivende makt, sier Matlary. 

– Dette vil føre til at politikkens rom blir definert, og forsøk på politisk manipulasjon av menneskerettighetene kan stoppes gjennom domstolenes prøvingsrett. Det fører til en slags «motmakt» mot den lovgivende og utøvende makt. At menneskerettighetene gis grunnlovs rang vil verne dem mot at lovgiver fatter vedtak som er i strid med menneskerettighetene, sier Matlary.

Høyesterettsjustitiarius i Norge fra 1991 til 2002, Carsten Smith, er blant dem som har forsvart innlemmelsen ved at innlemmelse gir et «vern mot dårligere tider i landet». 

– En rett som kan endres av et parlamentarisk flertall gir ikke rettsvern, men det gjør innskriving i Grunnloven, sa Smith på et seminar i mars i år. 

Det er ikke professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo og ekspert på statsforfatningsrett, Eivind Smith, like overbevist om. 

– Litt avhengig av hvilke utvalgsforslag som vedtas, hvordan domstolen tolker dem og hvordan Stortinget forholder seg til dem, er det ikke sikkert dette styrker menneskerettighetene i det hele tatt. Snarere tvert i mot, sier Eivind Smith til Mandag Morgen. 

– Utvalget foreslår en rekke omfattende unntaksbestemmelser for når et politisk flertall kan endre rettighetene når særlige grunner taler for det, og da blir vel spørsmålet: Hvem skal avgjøre om når det kan foretas unntak? Enten kommer Stortinget til å vedta unntak og domstolene respekterer det, eller domstolene vurderer selv om begrunnelsen for unntak veier tilstrekkelig tungt.  

Professoren minner om at menneskerettighetene allerede er godt beskyttet i norsk lovverk gjennom Menneskeskerettighets-konvensjonen. Også Advokatforeningen har sagt den er skeptisk til at Grunnloven blir en «menneskerettskatalog». I sitt høringssvar har foreningen i stedet foreslått et generelt forbud mot å innskrenke de internasjonale menneskerettene ved lov. 

En europeisk modell

– Utvalget mener selv at disse innlemmelsene ikke vil føre til vesentlige materielle endringer i jussen, og da kan en jo godt spørre hva som egentlig er poenget med hele innlemmelsen, hvis den likevel ikke endrer noe, sier Eivind Smith. 

– Mye av dette handler bare om symbolikk. Slik jeg ser det forsøker man på mange måter å importere Europakommisjonens lovmodell til Norge. Det er en modell med veldig omfattende rettigheter, og med veldig omfattende unntaksmuligheter. Jeg mener det er en uheldig modell, fordi den er uklar, sier professor Smith.

Han tror innlemmelsen vil gjøre domstolene mer politiske enn i dag. 

– Det kan føre til en mer omfattende rolle for domstolene, der domstolene som vil gå inn og prøve politiske myndigheter, slik Strasbourg-domstolen ofte gjør. Det er klart det åpner for at flere grupper og interesseforeninger vil bringe politiske saker inn for norske domstoler, tror Eivind Smith. 

Matlary er uenig. 

– Innføringen av menneskerettighetene i Grunnloven er et vern av individene mot politikernes og statens makt. Naturligvis vil det føre til at domstolene vil få en mer aktiv rolle i å definere menneskerettighetenes innhold og grenser, men jeg tror overhodet ikke det vil politisere domstolene. Vi ser at høyesterett alltid har vært forsiktig med å prøve Stortingets lover. Norske domstoler har heller vært for tilbakeholdne enn for aktive. Våre dommere er meget opptatt av at de er jurister og ikke politikere, sier Matlary. 

Global trend 

Statsviter og professor i sammenliknende politikk ved Universitetet i Bergen, Siri Gloppen, har forsket på effekten av å ta inn sosiale og økonomiske rettigheter i grunnloven i andre land. 

– Dette er del av en global trend, sier Gloppen til Mandag Morgen. – Og de siste årene har vi sett at det i stadig flere land føres rettssaker på bakgrunn av de sosiale menneskerettighetene. En del organisasjoner har brukt grunnlovsfestede rettigheter til å få domstolene til å ta stilling til politikken på områder som er viktige for fattige grupper av befolkningen, som bolig og helse, sier hun. 

Eksempler er at den colombianske grunnlovsdomstolen har krevd omorganisering av helsevesenet, fengselsvesenet og av politikken overfor internflyktninger, den sørafrikanske grunnlovsdomstolen har krevd endringer i boligpolitikken for å ivareta mennesker i akutt bolignød, Argentinas høyesterett har krevd at myndighetene måtte rense opp i Matanza-Riachuela-elven og indiske domstoler som har krevd at myndighetene må ivareta retten til mat og redusere luftforurensningen i flere byer.

– Slike rettssaker blir imidlertid ført både i land der grunnloven eksplisitt inkluderer sosiale rettigheter, og land der den ikke gjør det, men hvor domstolene avleder dette av retten til liv, forklarer Gloppen. 

Hun tror imidlertid ikke at endringene som er foreslått i Norge vil få store praktiske konsekvenser i form av flere slike saker for norske domstoler.

– Jeg tror ikke nødvendigvis at saker som ikke kunne føres før, nå blir ført, men det vil få disse rettighetene lenger frem i rettsbevisstheten, sier Gloppen. 

Hun mener domstolene uansett vil oppleve en økning av rettssaker knyttet til retten til helse. 

– Vi ser dette i mange andre land, og også i Norge har vi de siste årene sett en trend hvor domstolene er blitt tydeligere politiske arenaer og Høyesterett i større grad har brukt sin myndighet som forfatningsdomstol, sier Gloppen; 

– Domstolenes rolle blir da først og fremst å løfte saker opp på den politiske dagsorden.

Argumentene for og mot

Tilhengerne av en innlemmelse av menneskerettigheter i Grunnloven påpeker at det vil gi en fullstendig og samlet fremstilling av rettighetene med den autoritet som Grunnloven gir, og at det vil gi menneskerettighetene en sterkere nasjonal forankring. 

Motstandere og skeptikere til utvalgets forslag er imidlertid bekymret for at det gir en uklar dobbeltregulering hvis menneskerettighetene er nedfelt både i grunnloven og i konvensjons form. De mener tiltaket vil gi politikerne begrenset handlingsrom. Ikke-folkevalgte dommernes skjønn vil da kunne avgjøre saker istedenfor politisk skjønn. 

Per Kristian Foss tror innlemmelsen er viktig for at grunnloven skal avspeile samfunnets verdier og avviser at det vil føre til at domstolene blir en «lobby-kanal.»

– Grunnloven blir mer oversiktlig og vil avspeile et moderne verdisyn, men de forslåtte rettighetsbestemmelsene er ikke av en slik type at de vil medføre flere rettssaker, og det settes for eksempel ingen konkrete beløp på de økonomiske rettighetene, påpeker han. 

Stortinget er ventet å behandle alle innstillingene i løpet av et år, før neste valg. Flere politikere, blant dem Foss, har allerede advart mot at denne viktige debatten vil bli ført blant de få og lærde, fordi stoffet er for tungt til å engasjere folk flest.