− Som om vi befinner oss i en mellomkrigstid

­− Vi må tenke mer på samfunnssikkerhet når vi tar beslutninger framover, mener Synnøve Nesse.

Hun er organisasjonspsykolog og forsker ved Samfunns- og næringslivsforskning (SNF). Nesse er også konsulent i Administrativt forskningsfond (AFF) på NHH, og driver psykologklinikken MindsAhead AS. Hun jobber for tiden i forskningsprosjektet CORNER (Coordinated Response and Networked Resilience), som sammenligner i politisk-administrativt lederskap i tre land gjennom koronapandemien. Prosjektet pågår ennå, og blir sluttført i 2024.

Kriseforsker. Synnøve Nesse sammenligner responsen og håndteringen av koronakrisen i tre ulike land  Norge, Sverige og Italia.

Foto

Anita Myklemyr

− Vi prøver å finne ut hva krisen har betydd for forholdet mellom politisk- administrativ ledelse og befolkingen. Samt for forholdet mellom sikkerhet og frihet. Midlertidige og temporære tiltak og begrensninger, som vi opplevde gjennom pandemien, må være nettopp det, midlertidige, sier Nesse til Dagens Perspektiv.

Prosjektet dreier seg om å forstå hva opplevelsen og erfaringer fra koronapandemien gjør med evnen til å respondere på neste krise. For det er mange potensielle kriser som kan sette samfunnet at av spill: Krig, klima, økende ulikhet, cyberangrep, eller en ny pandemi.

− Vi lever i usikre tider. Det må vi ta på alvor. Derfor må vi tenke mer på samfunnssikkerhet når vi tar beslutninger framover, sier Synnøve Nesse, og legger til:

− Vi kan kanskje se på det som om vi befinner oss i en mellomkrigstid.

Å ta hensyn til samfunnssikkerhet når man tar beslutninger, er også noe Nato-sjef Jens Stoltenberg var opptatt av, da han gjestet NHO-konferansen i Oslo nylig. «Butikk er også politikk», sa Stoltenberg, som med det mente at også næringslivet må ta sikkerhetspolitiske og beredskapsmessige hensyn når de inngår avtaler, etablerer seg sted eller lanserer en ny tjeneste eller produkt.

Synnøve Nesses inngang til problemstillingen handler om hvordan myndighetene i Norge, Sverige og Italia har håndtert koronapandemien. Og ikke minst: Hvilke lærdommer samfunnet i stort kan trekke ut av pandemihåndteringen. For selv om Norge kom godt igjennom pandemien sammenlignet med de fleste andre land, har vi ikke lært så mye som vi burde i løpet av de to, tre siste årene, mener Nesse. Dermed er vi ikke like godt rustet for neste krise, som garantert kommer, som vi kunne ha vært.

Hvordan koronapandemien ble håndtert og opplevd i de tre landene Norge, Sverige og Italia, er ganske så ulik. Det henger blant annet sammen med de kulturelle forskjellene mellom de tre landene.

Minimalt med tillit – men bestemor må beskyttes

Strenge tiltak. Det var rimelig folketomt i Roma under pandemien.

Foto

AP Photo/Alessandra Tarantino

− Italienerne opplevde pandemien som en eksistensiell krise, sier Nesse. Under pandemien var hun i en periode på forskningsopphold i Italia, som var blant de hardest rammede landene gjennom pandemien som helhet.

Italia reagerte relativt seint, og smittespredningen var allerede omfattende når de kom i gang med tiltak. Smitten kom inn ulikt i ulike deler av landet og rammet mye mer ekstremt og veldig mange flere enn i Norge og Sverige.

− I det hele tatt tok det lang tid før italienske myndigheter oppfattet at viruset hadde spredd seg med et katastrofalt omfang, mener Nesse.

Fortvilede rop om hjelp fra de mest belastede regionene ble neglisjert av den nasjonale politisk-administrative ledelsen. De mente Covid var et lokalt problem for skituriststedene i Nord-Italia.

− Det virker som om italienske myndigheter var preget av en lammende fornektelse i starten av pandemien, sier Nesse.

− De nektet innreise fra Kina, men mente det var unødvendig å teste italienere. De trodde ikke viruset hadde spredt seg i så stort omfang som det hadde.

− Selv om Italia fikk pandemien først i Europa, reagerte ikke myndighetene før smitten hadde kommet «på ville veier». Dette skjedde i et land der tillit til landets ledelse var lav allerede før krisen. Omfanget av smittespredningen og de knallharde mottiltakene som til slutt kom, gjorde traumene i det italienske samfunnet større enn i Norge og Sverige.

Det var et misforhold i Italia mellom hva som trengtes av tiltak og de tiltakene myndighetene satt i gang.Selv om tiltakene etter hvert ble ganske like i hele Europa, var utfordringene større i Italia, noe som krevde mer omfattende tiltak. Konsekvensene av pandemien ble enorme for Italia.

− I ettertid ser vi at de sliter med større relasjonelle og tillitsbaserte «sår» som ikke vil gro i Italia enn i de to andre landene, forteller Nesse.

«Det virker som om italienske myndigheter var preget av en lammende fornektelse i starten av pandemien»

En sykepleier trøster en sju måneder gammel baby i den italienske byen Ancona i mars 2021. Italia er et av de landene som ble hardest rammet av coronapandemien.

Foto

Ospedali Riuniti Marche/Handout via REUTERS

Italienere stolte først ikke på myndighetene, og det var en mye større frykt i befolkningen der enn i mange andre land.

− Under pandemien var det militære og politi i gatene. Og i regjeringsapparatet var man en stund reelt redd at tiltakene de satte inn, skulle føre til statskupp eller borgerkrig, sier Synnøve Nesse.Slik ble det ikke.

I stedet håndterte italienerne de emosjonelle reaksjonene ved å hylle hjelperne. Det var i Italia man først begynte å applaudere sykepleiere, leger og andre grupper som holdt hjulene i gang. Dette var er type markering som senere spredte seg til andre land. Også i Norge ble vi inspirert av Italia til å hylle heltene− sykepleierne, førstehjelpspersonell, og butikkansatte.

− Italienere flest fulgte i stor grad tiltakene som ble satt i verk, forteller Nesse. − Ikke fordi de stolte på myndighetene, men som en kollektiv innsats for å beskytte sine «nonnaer», sine bestemødre. De har en sterkt kollektiv kultur som omfatter både barn og de eldre.

I Italia var altså motivet for å følge koronatiltakene å beskytte bestemor og resten av familien.

På tross av at ansvaret for beredskapen ligger hos statsministeren, gjorde frivilligheten en stor innsats i Italia, og bidro veldig mye til håndteringen av pandemien overfor den hardt prøvede befolkningen.

Regjeringen på sin side, opprettet en rekke rådgivende organer og underliggende etater for å håndtere pandemien. Disse ble syndebukker, både for regjeringen og i mediene, når krisen eskalerte.

− Jeg har snakket med noen av disse nasjonale rådgiverne som forteller om at de var under et enormt press og fikk en ekstrem utsatt posisjon, sier Nesse.

Mistilliten som allerede var der, preget koronatiden i Italia. Den var, og er fortsatt, til stede både innenfor statsapparatet, mellom folket og myndighetene, mellom regioner og mellom folk, forteller Nesse. Samtidig gikk tilliten til statsapparatet opp, når de først fikk på plass tiltak. Men mistilliten som var der fra før, kom tilbake.

− Politisk handler det i Italia den dag i dag mye om tillitsreparasjon, ikke bare etter korona, men generelt, fordi befolkningen ikke stoler på staten.

Alt blir bra med dugnad

Tillit til TISK. Test dere, sa staten. Og det norske folket stilte seg i testkø.

Foto

Heiko Junge / NTB

Kontrasten mellom Italia og Norge er slående. I Norge hadde vi en sterk ledelse fra toppen, men også et sterkt trykk nedenfra om tiltak for å takle krisen.

− Men der italienerne skal ta vare på sin «nonna», lente vi oss på den norske dugnadsånden. Begge deler dreier seg om kultur, mener Synnøve Nesse.

TISK-strategien – testing, isolasjon, smittesporing og karantene – ble allemannseie i Norge.

− Tilliten til staten og myndighetene ble opprettholdt under pandemien. Selv om det etter hvert kom noe kritikk mot myndighetens håndtering også her, forble den grunnleggende tilliten sterk.

− Norske ledere klarte å kommunisere frykten på troverdig vis. De fikk med seg befolkningen på «dugnad» og på tiltak. Vi stolte på regjeringen og kjøpte argumentene om at Norge måtte stenges ned, i flere omganger, for å få kontroll på smittespredningen og på grunn av lav kapasitet på sykehusenes intensivavdelinger, sier Nesse.

«I Norge spilte vi på det kollektive, med felles og inngripende nasjonale tiltak. I Sverige var koronahåndteringen langt på vei den enkeltes ansvar basert på råd fra eksperter»

Ansvarliggjøring av den enkelte

− Sverige gjorde det annerledes. Der håndterte man frykten ved å ansvarliggjøring av den enkelte. Svenske ledere ville ikke «styre fra toppen og ned». I Sverige valgte de en rasjonell og lite dramatiserende tilnærming. Det henger også tett sammen med svenskenes «forbud mot «ministerstyring», de har tradisjon for å stole på ekspertene, forteller Synnøve Nesse.

Helsefaglige tiltak skal fattes av helseeksperter, mente de i Sverige. Svenskene var, spesielt i starten, tro mot sine eksperter. Dermed holdt den svenske regjeringen en mye lavere profil enn for eksempel i Norge, Danmark og Italia.

Den svenske strategien fikk imidlertid konsekvenser. Det tok tid før svenskene satte inn strengere og mer omfattende koronatiltak. Det førte til at de hadde langt flere døde i den tidlige fasen av pandemien. Mange av de dødsfallene kunne vært unngått, ifølge den svenske koronakommisjonen. 13.000 mennesker døde av eller med korona i Sverige i løpet av kort tid i pandemiens første år, mens Norge hadde ca. 1600 koronadøde. De fleste som døde i starten, var eldre og fra marginaliserte grupper.

− Svenskene kjente til problemet med organiseringen av sin eldreomsorg. Men de satt likevel ikke inn mer omfattende tiltak, før det var for seint. Da tiltakene først kom, var de imidlertid virkningsfulle, forteller Nesse.

Sverige har nemlig hatt færre døde senere. De har det siste halvannet året hatt mindre overdødelighet, altså at det dør flere enn normalt i en periode eller i et bestemt område − enn andre land. Færre også enn Norge.

− I Norge spilte vi på det kollektive, med felles og inngripende nasjonale tiltak. I Sverige var koronahåndteringen langt på vei den enkeltes ansvar basert på råd fra eksperter. Også det er kulturelt betinget. Sverige spilte på det rasjonelle, forklarer Nesse.

− I Norge og Italia var koronapandemien definert som en nasjonal krise. I Sverige håndterte de det som en langvarig helsekrise. Følgen var at svenskene satte inn færre, og mindre inngripende tiltak.

Eksperten: Nakstad, Stoltenberg og Høie i en en og samme person. Lederen for det svenske Folkehelsemyndigheten, statsepidemiolog Anders Tegnell, hadde mye makt og et enormt ansvar under pandemien i Sverige.

Foto

Fredrik Sandberg / TT News Agency/via REUTERS

Lærdommer?

Hva har så de tre landene lært av koronaen? Hvordan har de evaluert innsatsen i ettertid? Det er et viktig spørsmål som Nesse og forskerkollegene søker svar på.

− Vel, i Italia var det få offentlige evalueringsprosesser eller koronakommisjoner. Det ble ansett som politisk risikabelt, sier hun. Dermed er det bare noen få rapporter tilgjengelig om effekten av politisk-administrativ håndtering i Italia, og disse er foreløpig på regionalt nivå, ikke nasjonalt.

− I Norge, derimot, har vi vi hatt to koronakommisjoner som har evaluert nasjonal håndtering. Men arbeidet er basert på oppdrag fra regjeringen. De som har gjort evalueringsjobben er utpekt av regjeringen med et avgrenset mandat. Altså har vi i realiteten fått en veldig begrenset evaluering, mener Nesse.

Svenskene har på den andre siden vært veldig analytiske og kritiske. Evalueringene i etterkant av pandemien har listet opp veldig mange læringspunkter. Svenskene er svært opptatt av hva de må gjøre bedre ved neste korsvei. Det er, ifølge Nesse, gjort flere endringer i nasjonal beredskaps- og helseforvaltning i ettertid – både på ledernivå og organisatorisk.

− Vi husker alle Anders Tegnell, svenskenes svar på både Espen Nakstad, Camilla Stoltenberg og i realiteten også Bent Høie. Han måtte stå veldig alene i stormen. Det vil ifølge de svenske lederne vi intervjuet, ikke skje neste gang, sier Nesse. − De har lært at det ikke var bra, hverken for ham eller svensk respons.

En ting som sannsynligvis vil endre seg i Norge etter pandemien, er organiseringen av den sentrale, statlige helseforvaltningen og en tydeligere rolleavklaring mellom ulike aktører som Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet. Dette arbeidet er nå i gang i Helsedepartementet.

De som styrer og de som blir styrt

Prosjekt CORNER skal se nærmere på befolkningens reaksjoner på «koronapolitikken» og tiltakene under pandemien. Samt på samspillet mellom ulike lederroller − politiske og administrative, og mellom nivåer og sektorer.

− De forutsetningene man har i samfunnet spiller en stor rolle for hvordan kriser håndteres, og for tilliten til demokratiet. Et fellestrekk for Norge og Sverige var at regjeringen i begge land lenge var fredet mot kritikk.

− Egentlig handler ikke oppslutning fra befolkningen så mye om hvilke tiltak som virket og ikke, men hvordan forholdsmessigheten blir oppfattet. Tilliten rundt forholdsmessighet, er mye viktigere enn selv tiltaket. Den diskusjonen pågår enda, og kan endre tilliten til staten over tid, sier Nesse.

Så hva er lærdommen for neste runde? Hvordan er tilliten mellom de som styrer og de som blir styrt i forkant av neste krise? Det er noe av det Nesse og kollegaene skal prøve å finne svar på. Og forskerne har allerede kommet frem til noen viktige forutsetninger for vellykket kriseledelse:

• Forholdsmessighet: Hvor lenge et tiltak varer, og balansen mellom frihet og sikkerhet er svært avgjørende for tilliten mellom «de styrende og de styrte».

• Interessemotsetninger: Det vil uansett være vanskelig å unngå interessekonflikter (eksempel: innreisenekt fra Øst-Europa kontra industriens behov for arbeidskraft).

• Inkludering: Det er viktig å vite hvem som skal inviteres til forhandlingsbordet når tiltak skal utformes.

• Transnasjonale forhold: Bringer framtiden flere globale kriser, må vi være bedre forberedt (og vi er nok noe bedre forberedt nå).

• Adaptiv kapasitet (handlekraft): Vi har vist at vi kan mobilisere, både ledere og folk – vi har vist at vi har evne til kollektive responser.

• Å være forberedt på det uventede: Men hva slags tiltak gjør oss forberedt? Vi har ikke dratt nok lærdom av koronakrisen til å rigge oss mot det uventede.

«Å stenge Grubbegata i Oslo, der terroristen kjørte inn med sin bombelast 22. juli 2011, hjelper ikke mot andre kriser enn den som rammer akkurat der»

Synnøve Nesse viser til Koronakommisjonens rapport, som påpeker nettopp at vi var dårlig forberedt på en varslet krise. Smittevernberedskap, beredskapsplaner og trening på pandemiscenarier i forkant var utilstrekkelige. Når det kommer til læring, pekes det på manglende forberedelser, mens det sies lite om hva vi kan lære av underveishåndteringen forut for neste krise, mener hun.

Det er ikke første gang en rapport i hovedsak konkluderer med at meste som gikk galt, gikk galt i forkant. Dette ble også beskrevet etter terrorangrepet 22. juli 2011 og etter terrorangrepet i In Amenas i 2013.

− Vi vet imidlertid fra tidligere forskning at den neste krisen som oppstår, vil oppleves som overraskende og uforutsigbar, med tidspress, store konsekvenser og grenseoverskridende utfordringer som det er vanskelig å løse. Derfor er det like viktig å lære fra hva som skjer underveis i en krise, hva som gir adaptiv kapasitet, det vil si «her og nå»-evne til å organisere, strukturere og koordinere respons under pågående kriser.

− Å stenge Grubbegata i Oslo, der terroristen kjørte inn med sin bombelast 22. juli 2011, hjelper ikke mot andre kriser enn den som rammer akkurat der. Det vil for eksempel ikke hjelpe under en pandemi. Adaptiv kapasitet, eller handlekraft, sagt med enklere ord, er mye viktigere for å takle en krise, sier Nesse.  

− Det er viktig med beredskapsplaner, men som pandemien viser, er gjerdet ikke alltid der haren hopper når hendelser rammer. Imidlertid utdyper verken erfaringsrapporter eller forskning i særlig grad hvordan og hvorfor vi lyktes underveis. Her har vi mer å lære, mener Synnøve Nesse.

Restriksjoner. Grensekontrollen mot Sverige i Meråker under koronakrisen.

Foto

Ole Martin Wold / NTB

Det handler om demokratiet vårt

Et av de viktigste målene ved krisehåndtering er ifølge Nesse å klare å opprettholde tillit mellom de som styrer og befolkningen når kriser pågår.

− Å stå sammen er viktig. NATO og EUs samhandling om Ukraina, er ett eksempel på det. Men krigen og motsetningene i Europa viser også sårbarheten i et demokrati. Dette samholdet holder kun stand så lenge befolkningen støtter og har tillit til myndighetenes håndtering.

− Man må sørge for å ha en pågående dialog med befolkningen og de ulike interessegruppene for at samholdet skal opprettholdes, sier Nesse.

Norge har klart seg bedre gjennom pandemien enn fleste, men vi kan hente ut mer læring fra pandemihåndteringen, framhever Synnøve Nesse. Hvordan kunne vi håndtert skolestenging, besøksrestriksjoner på sykehjem, stans av viktige tjenester og situasjonen for sårbare grupper bedre? Vi var lite innovative når det gjaldt å finne løsninger på sosiale og relasjonelle utfordringer under pandemien, mener kriseforskeren.

− Vi trenger også å lære mer om ledernes og befolkningens kollektive emosjoner, og hvordan de påvirker respons. Får ledelsen befolkningen mot seg, synker tilliten mellom befolkningen og myndighetene. De styrende og de styrte må oppleve at de står sammen, og deler og regulerer de samme følelsene. Det forsker vi på nå, i de tre landene. Vi kunne helt klart lært mer her.

«Kanskje er det velferdsstatens suksess, og tilliten den har skapt, kombinert med handlekraft, som gjør at Norge som samfunn taklet koronapandemien såpass bra?»

Det blir mye fokus på det praktiske under kriser, og når kriser evalueres.  

– Det er underlig, særlig fordi det fremfor alt er tilliten mellom de styrende og de styrte, som jo er sosiale og relasjonelle faktorer, som påvirker demokratiers fungering. Vi trenger mer innovasjon på ledelse og hvordan ledere håndterer den sosiale og relasjonelle dimensjonen av krisehåndtering, sier Synnøve Nesse.

Noen samfunnstrusler er smygende, mens andre er mer akutte «blålys»-hendelser. De smygende, eller kombinerte krisene, som pandemien, som drar ut over tid, er de vanskeligste å håndtere på lang sikt.

− I neste krise er det ikke gitt at tilliten til politisk-administrativ ledelse er like stor. Å opprettholde den tilliten krever at vi hele tiden utvikler forståelsen av hva som er effektiv kriseledelse, og at vi innoverer i praksis, basert på dette, mener Nesse.

− Lederne må spesielt lære mer om kollektive emosjoner i samfunnet. Sosiale medier, for eksempel, bidrar til økt splittelse og mer kollektiv aggresjon, som fort kan vendes mot landets ledelse, også i demokratier. Dette så vi under stormingen av Kongressen i USA, der Trump-støttespillere samlet seg rundt slike følelser og gikk til angrep. Sosiale medier, men også samfunnsdebatten, er preget av polarisering.

− Vi må sette større krav til dialog i samfunnet. Argumenter må kunne etterprøves i forhold til om de samsvarer med virkeligheten, fortsetter hun. Det er avgjørende for demokratiets overlevelse, sier Synnøve Nesse.

− Samfunnssikkerhet handler om mye mer enn planer for «blålyshendelser», det handler også om tillit til demokratiet mens en krise pågår. Kanskje er det velferdsstatens suksess, og tilliten den har skapt, kombinert med handlekraft, som gjør at Norge som samfunn taklet koronapandemien såpass bra?