Grønne sertifikater gir dyrere strøm fra nyttår

Norge innfører et pliktig el-sertifikatmarked for produsenter av fornybar energi fra nyåret. Hensikten er å stimulere produsenter til å bygge ut og tilby mer fornybar energi – som ellers ikke ville vært lønnsomt å bygge ut (se illustrasjon). Svenskene har hatt et slikt marked siden 2003 og nå tilsutter Norge seg ordningen. Olje- og energidepartementet (OED) og Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE) jobber på høygir for å få de siste detaljene på plass, men tidsskjemaet er i ferd med å bli svært tett, og det er langt fra sikkert om ordningen trer i kraft som planlagt på nyåret og om den vil fungere som forutsatt.

For selv om loven om el-sertifikater ble undertegnet av Kongen i statsråd i slutten av juni er fortsatt ikke forskriftene til loven ferdige. Det er Olje- og energidepartementet, i nært samarbeid med NVE, som har ansvaret for både loven og å sende ut forskriftene. Disse forskriftene er viktige for kraftaktørene fordi de utdyper loven og svarer på en del spørsmål som har dukket opp i forbindelse med introduksjonen av el-sertifikatmarkedet. 14. september ble departementets forslag til forskrifter sendt ut på høring.  Først når alle svarene fra høringsinstansene foreligger kan forskriftene bli endelig utarbeidet – høringsfrister av denne typen er normalt tre måneder, og minst seks uker. Høringsfristen er satt til 28. oktober, og er dermed knappest mulig. 

– Forskriftene kan settes i kraft tidligst samtidig med loven. Det er ikke avgjort ennå om loven helt eller delvis skal settes i kraft før 1. januar 2012. Det felles markedet vil ha oppstart 1. januar 2012, opplyser Olje- og energidepartementet til Mandag Morgen.

I tillegg må EØS-komiteen treffe beslutning om å innlemme EUs fornybardirektiv i EØS-avtalen. Denne saken ligger nå til behandling i EU-systemet. Etter det må Stortinget vedta fornybardirektivet før loven om grønne sertifikater trer i kraft. I seg selv vil ikke dette by på noe problem i og med at alle partiene på Stortinget er positive til fornybardirektivet, men det begynner likevel å bli knapt med tid for at loven om el-sertifikater skal rekke å tre i kraft før jul. I verste fall kan dette føre til at innlemmelsen i el-sertifikatmarkedet for Norge sin del vil bli utsatt noen måneder.

Hovedutfordringene som foreløpig peker seg ut før markedet kommer på plass er:

• Lite informasjon: Det som er klart er at loven vil tre i kraft og i den forbindelse peker bransjen på mangel på informasjon rundt ordningen. Det er nemlig husholdningene og næringslivet som skal være med å betale for disse el-sertifikatene, men informasjonen om dette har nærmest vært fraværende. 
• Mangel på nett: Styrket nettilgang må til for å få til et velfungerende marked. De to landene har på ministernivå forpliktet seg til å samarbeide nært om utbygging og drift av nett, men samarbeidet virker på det nåværende tidspunkt lite konkret.
• Lang kø: Før et prosjekt kan bli godkjent for el-sertifikat, må det ha en konsesjon og det er allerede en lang konsesjons-kø med ubehandlede saker hos NVE som er godkjenningsinstansen. Dersom prosjektene ankes, noe de i større grad gjør, er det OED som er ankeinstans. Også her kan det bli kø dersom sakene hoper seg opp.  Det er foreløpig uvisst hvordan departementet eventuelt kommer til å løse dette. 

Frykt for forbruker-opprør

– Mangel på informasjon kan potensielt skape store reaksjoner hos sluttbrukerne, mener Andreas Åmodt fra Adapt Consulting– som har spesialisert seg på energi- og klimarelaterte konsulenttjenester. 

Han påpeker at enhver ny avgift gjerne blir møtt med forakt av forbrukerne. Sannsynligvis er strømprisen allerede høyere enn vanlig, gitt at påslaget fra el-sertifikatene trolig vil dukke opp på strømregningen for første gang i januar – da det er vinter og gjerne ganske kaldt. 

På sikt kan likevel et velfungerende el-sertifikatmarked bidra til lavere strømpris, på grunn av økt likviditet i markedet. Hvis man ser en del år frem i tid vil el-sertifikater også kunne bidra til å sikre norske arbeidsplasser fordi det vil føre til økt interesse for produksjon og mer utbygging, men dette er ikke noe forbrukerne vil merke umiddelbart. Derfor er det svært viktig at forbrukeren får korrekt og pålitelig informasjon om hva et slikt marked innebærer, mener Åmodt, som får støtte fra bransjeorganisasjonen Energi Norge:

– Veldig lite informasjon har blitt lagt ut fra offentlige myndigheter om grønne sertifikater, mener Dag Christensen, næringspolitisk rådgiver fornybar energi i Energi Norge.

Så hva er egentlig et el-sertifikatmarked? Olje- og energidepartementet gir følgende definisjon: 

Et marked for el-sertifikater, eller grønne sertifikater, vil fungere slik at produsenter av fornybar elektrisitet tildeles sertifikater tilsvarende energimengden de produserer. I tillegg kan myndighetene kreve at alle som kjøper strøm også må kjøpe en viss mengde sertifikater. Det oppstår da en etterspørsel etter sertifikatene og de vil få en pris. Dette gir en ekstra inntekt til produsenter av fornybar elektrisitet. 

Tanken bak å opprette et slikt el-sertifikatmarked er altså myndighetenes ønske om å stimulere til mer produksjon av fornybar energi. Helt konkret skal Norge og Sverige fastsette kvoter slik at el-sertifikatmarkedet resulterer i 13,2 TWh ny fornybarproduksjon i hvert land i 2020. Det skal utstedes ett sertifikat per MWh i en periode på 15 år (se figur). Sertifikatene skal utstedes basert på prinsippet om teknologinøytralitet. Et slikt grønt el-sertifikatmarked vil også gjøre det enklere for Norge og Sverige å innfri kravene EUs fornybardirektiv. 

Veien frem har imidlertid vært lang og kronglete (se også Mandag Morgen nr. 27, 2009). De første forhandlingene om et felles sertifikatmarked fant nemlig sted med svenske myndigheter allerede vinteren 2005-2006, men samtalene strandet. Angivelig var årsaken til dette at den norske regjeringen på det tidspunktet ikke ønsket å påføre forbrukerne en høyere strømpris. Det ble ikke gjort noen flere fremstøt i saken før nye samtaler med Sverige ble startet i 2007. Dette var en følge av at et ny iniativ ble forankret i klimaforliket som ble inngått av alle partiene i Stortinget bortsett fra Fremskrittspartiet.

Neste milepæl var den 27. juni 2008 da Norges daværende olje- og energiminister Terje Riis-Johansen og Sveriges næringsminister Maud Olofsson la fram en forståelse om utvikling av et felles marked for sertifikater. Den 7. september 2009 signerte de to ministrene en overenkomst som regulerte prinsippene for det videre samarbeidet. Etter valget samme høst bekreftet den rød-grønne regjeringen at et el-sertifikatmarked ville bli innført, og tiden frem til i dag har blitt brukt til hyppig kontakt med svenskene og konkretisering av avtaleverket på begge sider, samt utarbeidelse av nytt lovverk på norsk side. Denne ordningen vil erstatte diverse andre støtteordninger som skulle stimulere til mer utbygging av fornybar energi. Tanken er å skape mer forutsigbare rammebetingelser for bransjen og avtale om grønne sertifikater ble i utgangspunktet hilst velkommen av aktørene.

Likevel er ikke alle småkraftprosjekter som får tildelt el-sertifikater. Olje- og energiministeren presenterte nemlig en overgangsordning i november 2009 som skal gjelde frem til det felles elsertifikatmarkedet er på plass. Overgangsordningen omfatter alle kraftverk med byggestart etter 7. september 2009. I tillegg omfattes vannkraftverk med byggestart etter 1. januar 2004, og installert effekt inntil 1 MW (mikro- og minikraftverk). Det er dermed en del prosjekter som er igangsatt og allerede bygget, men som ikke er sertifikatberettiget, noe som har skapt stor frustrasjon i deler av småkraftnæringen.

Lang konsesjons-kø

Et element som kanskje skaper enda mer frustrasjon og bekymring hos alle aktørene er den lange saksbehandlingstiden for behandling av konsesjonssøknader hos NVE. I det nye sertifikatsystemet er NVE tiltenkt rollen med å godkjenne alle prosjektene mens Statnett er tiltenkt rollen som registrerings- og avregningsansvarlig. 

Avdelingsdirektør Rune Flatby i NVE innrømmer at det er en utfordring å få behandlet alle småkraftsøknadene som ligger på vent. Han bekrefter at det i dag står 660 småkraftprosjekter i kø og venter på konsesjonsbehandling.– I fjor greide vi å ta unna 100 småkraftsøknader, men dette tallet ser ut til å bli noe mindre i år. Vi arbeider imidlertid kontinuerlig med å få ned køen, og vi tror ikke at el-sertifikatordningen kommer til å føre til et rush av ytterligere nye søknader over natten. Planlegging og prosjektering av nye anlegg tar tid. Han opplyser samtidig at konsesjonsavdelingen fikk doblet staben for rundt tre år siden og at det per nå ikke foreligger noen ytterligere planer om økt bemanning.– Vi har en dialog om dette med småkraftbransjen, og jeg har stor forståelse for at ventetiden kan være et betydelig problem for enkelte aktører, sier Flatby.

Samtidig påpeker han at en del av prosjektene som er i konsesjons-kø likevel må settes på vent blant annet på grunn av manglende nettilgang.– Det er ikke sikkert at alle disse prosjektene kan behandles umiddelbart. Man må legge seg på et fornuftig nivå i forhold til mulighetene for oppbygging av kapasitet og mulighetene for realisering. Vi gir ikke konsesjon til kraftverk før tilstrekkelig kapasitet i nettet er sikret, sier Flatby. 

Da går det mye bedre med konsesjonsbehandling av vindkraftprosjektene.– Her har vi kommet ganske langt. Hittil har vi godkjent 9TWh vindkraftprosjekter og så langt er bare 1,7 TWh av prosjektene utbygget, så på dette feltet er det mye som kan realiseres uten at det øker presset på NVEs konsesjonsbehandling, sier Rune Flatby.

Det er bred enighet i bransjen om at både svensk og norsk vindkraft må bygges ut for at det samlede målet på 26,4 TWh ny produksjon av fornybar energi for Norge og Sverige skal nås.I tillegg til at prosjektene blir tildelt konsesjon av NVE skal de altså også godkjennes for el-sertifikatordningen, men Rune Flatby tror ikke dette vil bli en ny flaskehals.

– Jeg tror ikke selve el-sertifikatgodkjenningen vil ta så lang tid. Når et prosjekt først har fått konsesjon skal ikke el-sertifikatordningen være et hinder, sier han.

– Først etter 2015 er det ventet at det vil komme større norsk produksjon inn i el-sertifikatmarkedet, påpeker Torodd Jensen i energiavdelingen i NVE og som er en del av den gruppen har utarbeidet de nye forskriftene i samarbeid med OED.

Ikke på nett

Det som derimot kan være et hinder for å nå 13,2Twh ny fornybar produksjon innen 2020, slik det forutsettes, er at det foreløpig ikke er bygget nok overføringsnett, spesielt på norsk side. Det er også fortsatt noen uløste problemstillinger i forhold til hvem som skal finansiere nettutbyggingen. Allerede nå er det klart at også en del av disse kostnadene også vil bli lempet over på forbrukeren. Det er også uklart hvordan utbyggere skal være med på å ta noe av nettkostnadene.

Aktørene i bransjen merker seg i tillegg at det er en del ulikheter i det norske og svenske regelverket som kan by på utfordringer. Et element er manglende avklaring om hvilken valuta sertifikatene skal handles i. I dag handles alt i svenske kroner, men det er ikke sikkert det er hensiktsmessig når Norge tilslutter seg markedet. Et annet aspekt er ulik moms-avregning i de to landene. 

– De ulike momsreglene kan komplisere handelen og må huskes på fakturaen, sier Per Rosenqvist i Statkraft Sverige. 

En annen stor forskjell i regelverket som det pekes på er manglende sluttavregning ved en eventuell konkurs for bransjeaktører i Norge. 

– Det er uheldig at vi ikke har fått en avklaring på dette fra norsk side fordi det vil kunne påvirke norske aktørers konkurranseevne, mener advokat Jens Bibow fra advokatselskapet Thommessen. Han peker også på at det bør innføres standardkontrakter mellom de to landene når det gjelder sertifikathandelen og mener at det norske Justisdepartementet bør komme på banen her. 

Selv om det altså fortsatt eksisterer en del uavklarte faktorer før lanseringen av et felles grønt el-sertifikatmarked i Norge og Sverige, er det opp til markedet å finne gode løsningene på en del av disse problemstillingene. Dessuten vil et felles marked bli mye mer likvid enn det svenske sertifikatmarked har vært til nå. Tanken er at markedet vil sørge for at de mest lønnsomme prosjektene vil bli utbygget først og kanskje det viktigste av alt, å sørge for at det blir en storstilt utbygging av ny fornybar energi i begge landene.

Politikerne i Sverige og Norge skal evaluere det nye, grønne sertifikatmarkedet i 2015. Dersom det er behov for strukturelle endringer i markedet, vil de bli foretatt da. Så er det opp til det felles norsk-svenske markedet å gjøre resten.