BESKJEDEN FORBEDRING: Overgangen til arbeid er ni prosentpoeng høyere for det nye tiltaket enn for de to tiltakene det har erstattet. Justert for endringer i deltakergruppene er imidlertid forbedringen bare på tre prosentpoeng.
FG Trade/iStock
Flere i jobb, men dårligere tilbud til de svakeste
En større andel av tiltaksdeltakerne kommer seg ut i arbeid etter at Nav-tiltaket oppfølging for noen år siden ble satt ut på anbud. Det anbudsutsatte tiltaket erstattet to andre arbeidsrettede Nav-tiltak.
Det er ikke imidlertid ikke økt konkurranse i seg selv som har ført til bedre resultater. Mye av forbedringen kunne kommet uavhengig av om tiltaket var satt ut på anbud, viser en evaluering fra Proba samfunnsanalyse.
Den økte overgangen til arbeid skyldes i hovedsak at deltakergruppen har endret seg, forteller prosjektleder Helene Berg i Proba.
– Sammensetningen av brukergruppen har endret seg overraskende mye, sier hun til Velferd.no.
En «lettere» gruppe
Berg har ledet arbeidet med evalueringen, og hun peker blant annet på følgende kjennetegn som skiller deltakerne i det nye oppfølgingstiltaket fra deltakerne i de to gamle tiltakene det har erstattet:
- Færre deltakere har nedsatt arbeidsevne
- Flere hadde et arbeidsforhold da de startet på tiltaket
- Færre går på arbeidsavklaringspenger
- Færre har en diagnose
Mange av deltakerne i det nye oppfølgingstiltaket står dermed i utgangspunktet nærmere arbeidslivet enn deltakerne i tiltakene det har erstattet.
«Tilbakemeldinger fra informantene kan tyde på at det har vært en dreining mot mer ‘formidlingsklare’ deltakere», konstaterer Proba i evalueringsrapporten.
Evalueringen er gjort på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet.
(Artikkelen fortsetter under bildet.)
LITT FORSTEMMENDE: – Flere som får Supported Employment er i jobb mens de er på tiltaket. Det er helt i tråd med metodikken. Men det er litt forstemmende at de ikke får bedre resultater på lengre sikt, sier Proba-forsker Helene Berg. (Foto: Proba)
Anbud i 2015/2016
Det var i 2015 og 2016 at de arbeidsrettede Nav-tiltakene arbeid med bistand og oppfølging ble erstattet av et nytt anbudsbasert oppfølgingstiltak.
Endringen innebar at kommersielle og ideelle aktører nå kunne konkurrere om oppdrag for Nav som tidligere ble gjennomført av forhåndsgodkjente tiltaksleverandører, i hovedsak offentlige eide attføringsbedrifter.
Les også: Nav-anbud har ført til sentralisering: – Lokal kunnskap og erfaring går tapt
Anbudskonkurransene for det nye tiltaket resulterte i at kommersielle selskaper kapret en større del av dette tiltaksmarkedet. Samtidig ble tallet på tiltaksleverandører sterkt redusert. Ingen nye ideelle virksomheter vant kontrakter med Nav, viser en evaluering Proba samfunnsanalyse tidligere har gjort av anbudsprosessen.
Før anbudsutsettingen var én av fire deltakere i et tiltak drevet av en kommersiell leverandør. Etter anbudsutsettingen gjelder det mer enn halvparten av tiltaksdeltakerne.
Viktig tiltak
- Det nye oppfølgingstiltaket er et av de viktigste arbeidsrettede tiltakene i Navs verktøykasse.
- I 2018 betalte Nav ut 1,2 milliarder kroner til leverandører av dette tiltaket, som i gjennomsnitt hadde over 10.000 deltakere våren 2018.
- Det tidligere tiltaket arbeid med bistand hadde i gjennomsnitt i underkant av 8.000 deltakere i 2014, mens det tidligere tiltaket oppfølging hadde 2.000.
Ni prosentpoeng bedring
I den nye evalueringen har Proba sammenlignet overgangen til arbeid for de to tidligere tiltakene med overgangen til arbeid for deltakere på det nye oppfølgingstiltaket.
Sammenligningen bygger på data for alle som startet på et oppfølgingstiltak i perioden 2013-2018, til sammen nesten 80.000 deltakere.
Ifølge Probas beregninger har overgangen til arbeid økt med ni prosentpoeng etter at det nye tiltaket ble innført.
To tre-deler av bedringen skyldes endring i sammensetningen av deltakergruppen.
12 måneder etter oppstart av tiltaket var 20 prosent av deltakerne i de gamle tiltakene i jobb. Blant deltakerne i det nye tiltaket var 29 prosent i jobb etter 12 måneder.
Når tallene for overgang til arbeid justeres for endringer i hvem som går på tiltakene, blir imidlertid forbedringen mindre.
– To tre-deler av bedringen skyldes endring i sammensetningen av deltakergruppen, anslår Helene Berg.
Probas beregninger innebærer dermed at overgangen til arbeid er tre prosentpoeng høyere for det nye tiltaket enn for de to tiltakene det har erstattet, når det tas hensyn til endringer i deltakergruppene.
Mer arbeidsrettet
Berg påpeker at det er flere faktorer enn endringer i sammensetningen av deltakerne som har bidratt til at resultatene er bedre enn før.
En av endringene fra tidligere er at det nå er tettere kontakt mellom Nav og leverandørene, og at kravene til rapportering er utvidet. Navs kravspesifikasjon er også tydeligere enn før.
Mye av endringene kunne vært gjennomført uten at tiltaket ble satt ut på anbud.
I arbeidet med evalueringen har Proba intervjuet medarbeidere ved Navs fylkeskontorer og medarbeidere hos noen tiltaksleverandører.
Tilbakemeldingen fra de fleste Proba har intervjuet, er at oppfølgingstiltaket er blitt mer arbeidsrettet.
«Det innebærer at oppfølgingen av deltakerne handler mer om jobb og mindre om eventuelle andre utfordringer som deltakerne har i hverdagen. Det er mye som tyder på at det gjøres bedre kartlegging og karriereveiledning enn tidligere», skriver Proba i sin rapport.
Ifølge evalueringen har jobbspesialistene mer kontakt ut mot det ordinære arbeidsmarkedet enn det som var tilfelle i de tidligere tiltakene. Dette er i tråd med Supported Employment (SE)-metodikken som legger vekt på at deltakerne så raskt som mulig skal komme ut i ordinært arbeid.
– Det er ikke så mye konkurransen i seg selv som har gitt bedre resultater. Mye av endringene kunne vært gjennomført uten at tiltaket ble satt ut på anbud. Men konkurransesituasjonen har hatt betydning som en utløsende faktor, sier Berg.
Mer markedskompetanse
Når det gjelder kompetanse hos jobbspesialistene, har de ifølge evalueringen et høyere utdanningsnivå enn tidligere. Kompetansen har også endret karakter.
Mye tyder på at en høyere andel har kompetanse innen markeds- og salgsarbeid, men det er usikkert om det samtidig har blitt svakere sosialfaglig kompetanse, påpeker Proba.
Ifølge Probas informanter er det store variasjoner i kvaliteten mellom enkeltleverandører. De ser ikke imidlertid ikke noe systematisk skille i innholdet i tiltakene hos de kommersielle virksomhetene og de offentlig eide arbeidsinkluderingsbedriftene.
Flere forteller om en kompetanseflukt fra leverandørene mot slutten av kontraktsperiodene.
Bekymring for kompetanseflukt
Selv om mange Proba har intervjuet trekker fram positive endringer etter at oppfølgingstiltaket ble satt ut på anbud, peker noen på negative sider ved konkurranseutsettingen.
Anbudssystemet innebærer at leverandørene får tidsbegrensede kontrakter med Nav, vanligvis på fire år, og flere forteller om en kompetanseflukt fra leverandørene mot slutten av kontraktsperiodene.
Ettersom situasjonen for de ansatte da blir mer usikker, vil en del søke seg til «tryggere» arbeid. En utskifting av personell kan dermed bli en negativ bieffekt av tidsavgrensede kontrakter.
Les også: Evaluering av Nav-anbud: Dårligere tilbud til de svakeste jobbsøkerne
Dårligere tilbud til svake deltakere
Et flertall mener også at de brukerne som har størst bistandsbehov, får et dårligere tilbud enn de tidligere kunne få i tiltaket arbeid med bistand. Dette er knyttet til flere av de samme faktorene som gir bedre kvalitet for de fleste, påpeker Proba.
Vektleggingen av ordinært arbeidsliv, vekt på progresjon og at lite tid blir brukt på annen type oppfølging enn det som er rettet mot arbeid, kan slå uheldig ut for dem som står langt unna arbeidslivet.
I evalueringsrapporten tar Proba opp spørsmålet om hvorvidt det skjer en såkalt «fløteskumming», det vil si at leverandørene vil søke å få de deltakerne som har relativt høy jobbsannsynlighet slik at de kan oppnå gode resultater.
Evalueringen gir ingen holdepunkter for at det skjer en slik fløteskumming fra leverandørenes side. Nav-veiledere kan imidlertid selv ha endret sin rekruttering til oppfølgingstiltak, slik at en større andel av deltakerne i det nye tiltaket har relativt høy jobbsannsynlighet, påpeker Proba.
Endringer i deltakergruppen
Nav-tiltakene arbeid med bistand og oppfølging ble i 2015-2016 erstattet av et nytt anbudsbasert oppfølgingstiltak. Deltakerne på det nye tiltaket har en annen sammensetning enn deltakerne på de to tidligere tiltakene.
Dette er noen av endringene:
- Andelen med nedsatt arbeidsevne har gått ned fra 81 til 59 prosent av alle nye deltakere.
- Andelen som hadde et arbeidsforhold ved tiltaksstart har økt fra 5 til 16 prosent.
- Andel som ikke mottar arbeidsavklaringspenger (AAP), har økt fra 35 til 52 prosent.
- Andel med muskel- og skjelettlidelser og AAP har gått ned fra 33 til 23 prosent.
- Andelen med en psykisk lidelse og AAP har gått ned fra 17 til 14 prosent.
- Andelen med andre diagnoser og AAP har gått ned fra 16 til 10 prosent.
Samlet sett betyr dette at deltakerne på det nye oppfølgingstiltaket i utgangspunktet her bedre forutsetninger for på komme i jobb enn deltakerne på de gamle tiltakene.
