Lønnsomme samferdselsprosjekter - men for hvem?

Svein Bråthen er professor ved Høgskolen i Molde, Anker Grøvdal er tidligere administrerende direktør i Fjord 1 MRF og Arild Hervik er professor emeritus ved Høgskolen i Molde.

SYNSPUNKT. Vanligvis betaler folk sine egne regninger. Det er et godt prinsipp. Men det finnes unntak som gjelder viktige samfunnsfunksjoner, og som kan ha sine mer eller mindre gode grunner. Og noen av unntakene er nedfelt i rammene for gjeldende samferdselspolitikk.

I lys av debatten rundt siste Nasjonal transportplan (NTP) med blant annet Nord-Norgebanen og ferjefri E39, burde tiden være overmoden for å se nærmere på incentivene for prosjektvalg.

Hvordan blir store samferdselsprosjekter valgt ut?

Flere studier viser at det er en svak til ingen sammenheng mellom prosjektenes lønnsomhet, og deres plass i utbyggingskøen i NTP. Både næringslivet og folk flest skjønner at egen økonomi må gå rundt, selv om det kan gå litt opp og ned: Man må ta opp lån til hus, hytter og maskiner mv., men før eller siden så må regningene betales.

Hvordan kan man til stadighet vedta store prosjekter med betydelige samfunnsøkonomiske underskudd?

Våre private investeringer må lønne seg. I utgangspunktet burde vi kunne stille samme krav til offentlige investeringer. Men da må vi måle «betalingsevnen» eller nytten langs mange dimensjoner, ikke bare langs de som kan måles direkte i kroner. Opplegg for å gjennomføre slike målinger er godt utviklet i samferdselssektoren.

Selv om vi legger et slikt sammensatt nyttebegrep til grunn for å måle lønnsomhet, så står prinsippet om at investeringene skal bære seg, ikke særlig sterkt. Og det er noen viktige grunner til det.

Det enkle svaret er at Norge er et svært rikt land. Men likevel: Hvordan kan man til stadighet vedta store prosjekter med betydelige samfunnsøkonomiske underskudd?

Vi har grundige planprosesser, så man kan ikke hevde at disse vedtakene gjøres mot bedre vitende.

Man må nok gå bak beregningsmodellene for å finne ansatser til svar. Vårt politiske system synes å stimulere tenkning av typen «Hvis ikke vi får gjennomslag, så går pengene til noen andre» (nylig hevdet av H. Orten (H), lederen for Stortingets transportkomité, om E39 Møreaksen).

Dette er realpolitikk på sitt mest innlysende, men likevel et symptom på noe som gir grunn til ettertanke dersom dette skal være et beslutningskriterium. Vi skal beskrive 3 andre mekanismer som det går an å tenke litt over.

Denne artikkelen drøfter noen incentivproblemer i NTP. Denne planen har mange prosjekter med høye budsjettrammer. Mange av dem er samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Vi bruker Møreaksen (fjordkrysningen mellom Molde og Ålesund) som eksempel for å drøfte disse problemene.

Mye av regningen for prosjektene som kjempes fram, må ofte dekkes av andre. NTP viser en prislapp på rundt 24 milliarder kroner for Møreaksen. Dette anslaget er ikke kvalitetssikret, og nylige erfaringer med press i anleggsmarkedet tilsier at regningen godt kan bli høyere.

Bompengeandelen er rundt 4 milliarder kroner. Det betyr at landets skattebetalere skal dekke rundt 20 milliarder kroner gitt at anslaget holder. Folk flest bor ikke i Møre og Romsdal, kun 5% av landets befolkning gjør det. Litt forenklet så dekker fylkets skattebetalere dermed kun 1 av de 20 milliardene. I tillegg vil gjennomgangstrafikk uten bosted i fylket dekke en god del av bompengene.

E39-ferjene går i dag over Moldefjorden hvert 20. minutt og bruker rundt 30 minutter. Det er fremdeles mulig å øke avgangsfrekvensen, og kanskje redusere overfartstiden dersom det kommer egnede fartøyer som kan holde høyere hastighet uten å få en kraftig økning i energibruk.

Det som har utløst det politiske ønsket om Møreaksen, er en ferjefri sammenkobling av Molde og Ålesund med tilkobling av mellomliggende steder, kanskje særlig øyene Otrøya og Gossen utenfor Molde. Hensikten er å redusere reisetiden samt å få et større, sammenhengende bo- og arbeidsmarked.

Områdene mellom Molde og Ålesund er relativt tynt befolket, og vi mener at Molde og Ålesund ligger for langt unna hverandre til at økt arbeidspendling vil gi vesentlig nytte i seg selv.

Møreaksen krever også et stort og kostbart tunnelsystem rundt Molde by, for å betjene en gjennomgangstrafikk som i dag tar E39-ferjene forbi sentrum. Dette tunnelsystemet er kontroversielt i befolkningen, både på grunn av bompenger og de inngrep i natur- og bymiljø som ser ut til å følge med. Sprekker kostnadsanslaget, vil dette dessuten høyst sannsynlig få konsekvenser for innkrevingsperiode og takstnivå. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i prosjektet er anstrengt.

Men kanskje en redusert løsning der man forbedrer vegsystemet mellom ferjene langs E39, i en kombinasjon med å gi de to nevnte øyene et bedre tilbud, kunne gitt god uttelling for samfunnet?

Beholder man ferjene over Moldefjorden, så kan både en kostbar bruløsning og en undersjøisk tunnel med tilførselsveier, utgå. Tunnelsystemet rundt/under Molde sentrum kan også i hovedsak droppes. En slik redusert løsning har ikke vært en del av mulighetsrommet i utredningene, så vidt vi kan se.

Befolkningen på Otrøya og på Gossen ønsker å bli knyttet sammen med en relativt kort bru over Kjerringsundet, og helst få fastlandsforbindelse og knyttes enda sterkere til Molde by. Ei slik kort bru mellom øyene vil gjøre at disse øysamfunnene vil kunne klare seg med ett ferjesamband til fastlandet i stedet for to som i dag. Da kan det gjenværende ferjesambandet få et kraftig løft, med høyere avgangsfrekvens og mer utslippsvennlige ferjer.

Et fastlandssamband for disse øyene vil nemlig i hovedsak bli som det er planlagt i Møreaksen. Det vil bestå av ei lang hengebru som må gjøres bred for å sikre stabilitet ved dårlig vær. En slik Golden Gate-lignende løsning vil rett og slett bli for dyr.

Det aller meste av en slik redusert løsning, inkludert en oppgradering av dagens E39, vil ha nytte selv om man i framtiden skulle få behov for en fullt utbygd fast forbindelse over Moldefjorden. Slik utviklingen løper for tiden, med oppmerksomhet på redusert transportaktivitet i et grønt skifte, så kan ikke vi skjønne annet enn at denne usikkerheten er større enn noensinne.

I en god samfunnsøkonomisk analyse vil både kostnadsusikkerheten og prognoseusikkerheten for trafikkutviklingen stå sentralt. Vi mener at incentivstrukturen i NTP underspiller betydningen av disse faktorene.

Et fylke eller en region med alle sine forkjempere kan foreslå slike gigantprosjekter i trygg forvissning om at regionens innbyggere kun må dekke en brøkdel av kostnadene. Dette henger mye sammen med måten silingen av prosjekter foregår på. I Norge spiller man prosjekter inn til NTP etter vedtak fattet på regionnivå. Regionenes rangering blir sjelden endret sentralt, i motsetning til for eksempel i Sverige. Dette gir neppe godt nok grunnlag for å få de beste prosjektene inn i NTP.

Det å få prosjekter inn i køen med et stortingsvedtak om en «startbevilgning» er helt klart attraktivt. Dette binder som regel sentrale myndigheter til å følge opp. Slike mindre bevilgninger gir dessuten rom for flere prosjekter inn i NTP. Norge har hatt gode statsfinanser i lengre tid, som har gitt rom for oppstart av mange store prosjekter.

I tillegg til finansieringsandeler og silingsmekanismer så er et tredje element at framtiden er usikker som påpekt ovenfor, kanskje mer nå enn på lenge.

Noen stikkord er ettervirkningen av pandemien, digitaliseringens påvirkning på våre vaner, det grønne skiftet og forventede reduserte inntekter fra petroleumssektoren, samt generell teknologisk utvikling. Dette skaper usikkerhet om trafikkutviklingen.

Selv i lys av disse erkjennelsene så er det likevel gode, om enn paradoksale realpolitiske grunner til å presse fram store prosjekter til realisering nå. Det gjelder å «smi mens jernet er varmt». Innstramninger står høyst sannsynlig for døren.

Paradokset ligger i at strammere økonomiske tider skaper et enda større behov for at offentlige investeringer skal gi tilstrekkelig avkastning for samfunnet. Da er det neppe god økonomisk politikk å måtte kombinere behovet for innstramninger med forpliktelser til å gjennomføre mange, store og ofte ulønnsomme prosjekter. Slike avveininger burde også gjelde for de prosjektene som er foreslått tatt inn i kommende NTP.

Vi tror at det kan være grunn til å vurdere om det er på tide å gjennomgå NTP-prosessen med tanke på 1) om regionene har de riktige incentivene for å prioritere sine prosjekter (herunder store prosjekter utenom riks- og europaveinettet), 2) om det skapes et unødig press for raskest mulig å få prosjektene inn i køen, og 3) om betingelsene for en eventuell «startbevilgning» kan utformes slik at det ikke forplikter sentrale myndigheter til å gjennomføre de mest ulønnsomme delene av prosjektene.

Å balansere regionale og nasjonale hensyn godt, er krevende

Spørsmålet er om man med dagens NTP-opplegg balanserer effektivitet og fordeling godt nok, og framtidsrettet nok.

De enkelte regioners politikere må selvsagt handle ut fra de realpolitiske rammer som finnes. Det er en soleklar del av jobben. Men med jevne mellomrom bør det også være en del av oppgaven å se kritisk på de systemene som legger føringer for hvordan hundrevis av milliarder i offentlige samferdselsinvesteringer skal forvaltes. Heller ikke statens pensjonsfond vokser inn i himmelen, og mange gode formål ønsker penger. Kommende generasjoner bør også få sitt handlingsrom.

Å balansere regionale og nasjonale hensyn godt, er krevende. At NTP rulleres i et valgår gjør ikke utfordringen mindre.