Kunnskapsbasert forebygging er svært lønnsomt – men enklere sagt enn gjort

Erlend Vestre er konsulent i Devoteam Fornebu.

SYNSPUNKT. Hvorfor? Fordi forebygging ofte dreier seg om å løse gjenstridige problemer, og kunnskapsbasert politikk har noen iboende utfordringer som gjør det vanskeligere å få til, enn det høres ut som.

Forebygging og gjenstridige problemer

Et gjenstridig problems natur og omfang gjør at det er uhåndterlig. Det karakteriseres blant annet av uenighet om hva som er problemet, og dermed hvilke tiltak som vurderes som egnet. Årsakssammenhengene er komplekse, og det er ofte tidsmessig stor avstand mellom tiltak og observerbar effekt. Det gjør det vanskelig å teste umiddelbart om en løsning er god. Det finnes heller ingen endelige eller riktige løsninger, kun gode eller dårlige løsninger. Dermed er løsningsforsøk risikofylte, fordi de er vanskelige å teste, det er risiko for at foretrukket løsning er dårlig og fordi tiltak kan endre problemets karakter. Et kompliserende element er at gjenstridige problemer vanligvis krever løsninger som overskrider den sektororienterte strukturen til offentlig sektor. Det fragmenterer bruken av virkemidler og vanskeliggjør flytting av midler fra å reparere til å forebygge.

Selv om forebygging er lettere sagt enn gjort, så er det er bred politiske enighet om viktighetene av solid forebyggende innsats innenfor områder som for eksempel rus, helse og fattigdom. Årsaken til det er åpenbar. Samfunnsøkonomiske analyser viser at det er betydelige gevinster ved å forebygge fremfor å reparere. I tillegg oppleves det som riktig og ønskelig å unngå at mennesker kommer i vanskelige livssituasjoner, uavhengig av den samfunnsøkonomiske gevinsten.

Utfordringer med kunnskapsbasert politikk

Forebyggende politikk dreier seg om å finne løsninger på omfattende og komplekse problemer. For å få til det kreves tilgang til den beste kunnskapen om konsekvenser av virkemidlene som kan inngå i politiske tiltak. Det forutsetter kunnskapsbasert politikk, det vil si at empiri og forskning skal legges til grunn for offentlig politikk, i stedet for luftige antagelser og ideologi. I et kunnskapssamfunn som Norge, med en stadig høyere utdannet befolkning, er det klare forventninger om at politikkens innhold skal baseres på et solid kunnskapsgrunnlag. Et solid kunnskapsgrunnlag gir også politikken større legitimitet.

Kunnskap som er relevant for utvikling av politikk kan komme fra ulike aktører. Forskningsinstitusjoner, sektorbaserte kunnskapssentre, offentlige utredninger, tenketanker, konsulenthus og organisasjoner i næringslivet er alle organisasjoner som produserer kunnskap som kan bli brukt i forbindelse med utforming av politikk. Tyngst veier forskning produsert av forskningsinstitusjoner, som øvrige kunnskapsprodusenter gjerne henviser til for å styrke sin argumentasjon.  

At offentlig politikk skal være kunnskapsbasert har sine egne utfordringer. En kan forledes til å tro at bare det forskes nok, at det produseres nok kunnskap, så vil usikkerheten knyttet til valg av virkemidler bli vesentlig redusert. Så enkelt er det ikke.

Forskning vil ofte ikke fremstå som tilstrekkelig entydig, og den kan være mangelfull på viktige områder. Forskning kan reise nye spørsmål, og konklusjoner kan være motstridende. Det skaper usikkerhet om årsak og dermed hva som er egnede virkemidler. Slik usikkerhet vanskeliggjør politiske beslutningsprosesser. Beslutningstakerne ønsker derimot at kunnskap om komplekse problemer og sammenhenger skal formidles på en kortfattet og forenklet måte, slik at det skapes en vinnende fortelling rundt et politisk standpunkt. Da er det lite rom for usikkerhet om det anbefalte tiltaket er det riktige.

Forskningen kan ta for lang tid i forhold til beslutningsprosessens behov for et spesifikt kunnskapsgrunnlag. Forskning på effektene av forebyggende tiltak tar ofte lengre tid enn tidshorisonten til politikerne, som satt på spissen normalt ikke er lengre enn til neste valg. Kunnskap risikerer dermed ikke å være tilgjengelig som beslutningsgrunnlag i politiske prosessene, eller vil ikke lenger være relevant når den er ferdigstilt.

Et annet moment er at beslutningstakere ikke har tid eller kapasitet til å sette seg inn i omfattende og kompleks informasjon. Derimot viser undersøkelser at internett er en kilde til kunnskap. Men hva som er grunnlaget for informasjonen beslutningstakerne blir presentert for der, er ikke nødvendigvis like tydelig og faglig sikkert. I tillegg er det slik at politikere også støtter seg på erfaringer og anekdoter, som er rimelig siden stemmene til velgerne er viktige i et demokrati. Forskningsbasert kunnskap har ikke enerett på sannheten.

Kunnskap om problemer og mulige løsninger gjøres tilgjengelig for politiske beslutningstakere som gjerne har sterke oppfatninger om hvordan verden er eller burde være. Oppfatninger basert på egen bakgrunn og personlighet, eller fordi de representerer et parti hvis politiske verdier og posisjoner er bestemmende for hvilke alternativer som er politisk akseptable. Det betyr at kunnskap kan ha flere funksjoner i politiske beslutningsprosesser. Den kan brukes til å utvikle oppmerksomheten om og konkretisere nye problemområder. Den kan brukes som nøytral kunnskap for å løse allerede identifiserte problemer. Og den kan brukes til å fremme politiske standpunkter når den er egnet til det, men kan overses hvis den ikke støtter eksisterende standpunkter. Forslaget til rusreform er et eksempel på det siste.

Forståelse for politiske beslutningsprosesser

Det er mange barrierer på veien fra kunnskapsproduksjon til beslutning. Bruk av kunnskap i politiske beslutningsprosesser må ses i sammenheng med hvordan beslutninger fattes, og hvordan politikk blir til. Forskere og andre kunnskapsprodusenter, som ønsker å bidra til kunnskapsbasert politikk, må derfor forstå hvordan politiske beslutningsprosesser fungerer.