Statsrådene må våge å delegere mer

SYNSPUNKT. En effektivt virkende departements-struktur. Hva er nå det?

Hver gang en ny regjering tiltrer, endres som regel departement-strukturen. Enten dukker det opp nye departement, eller så skifter noen av de gamle navn. Slike endringer fører dessverre sjelden til en faglig/politisk debatt om betingelser for en effektivt virkende departementsstruktur.

En debatt om statsrådens håndterbare kontrollspenn, om hans delegasjonsadgang, eller om de rettslige rammer for hans instruksjonsmyndighet. Kun de rent politiske spørsmål dominerer. Om hvem som bør lede hvilket departement, hva departementet bør hete, eller hva departementet med nytt navn skal bestemme over. Slike overveielser vil alltid overkjøre tilløp til en mer faglig debatt om hensiktsmessige departementsstrukturer, om bemanningsnormer, arbeidsrutiner og oppgaveløsning.

Apropos faglig debatt. I Kommunal- og moderniseringsdepartementets retningslinjer av januar 2019: «Om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk» sies det, at «Departementene er faglige sekretariater for politisk ledelse, ikke politiske sekretariater.»

Hva er så forskjellen? Man må kanskje være statsviter for å kunne gi en god nok forklaring på en hvor grensene skal trekkes, mellom politikk og fag, i et departement? Og om man skulle lykkes med å gi en god statsvitenskapelig forklaring på grensegangen, så vil nok likevel politikerens egen definisjonen gjelde: Politikk er det en politiker til enhver tid definerer til å være politisk.

La det likevel være tillatt å gjøre et lite forsøk på å skille faget fra politikken. Man kan spørre: Må eller bør et statsrådssekretariat (enten departementet betraktes som et politisk eller faglig sekretariat, jr. KMDs retningslinjer) måtte bemannes med 3-400 byråkrater, og i tillegg, flere statssekretærer, og et stadig økende informasjons – og kommunikasjons-korps, for å løse sine politiske oppgaver godt nok?

I spørsmålet ligger et litt dårlig skjult premiss om at departementene har blitt mer enn store nok. En ny analyse fra Difi  av november 2019 indikerer riktignok at det har blitt noen «færre ansatte i departementene og direktoratene fra 2017-2018», men likevel.

Må eller bør et statsrådssekretariat bemannes med 3-400 byråkrater for å løse sine politiske oppgaver godt nok?

Og det finnes et regelverk for alt. Også for hvordan et departementssekretariat skal og bør organiseres, bemannes og drives. Et funksjonelt virkende departement betyr vel for de fleste av leserne et «sekretariat» med embets- og tjenestemenn -og kvinner som skjønner hva det vil si å skulle sette regjeringens og statsrådens politikk ut i livet.

I utgangspunktet høres jo derfor departementsfunksjonen relativ enkel ut, både å organisere, og å utføre. Men det finnes som sagt et regelverk for alt. Også for hvordan et departement bør organiseres og bemannes. Et regelverk som i dag er spredt på mange lover, forskrifter, instrukser og retningslinjer, og som ifølge KMD «dermed (kan) framstå som uoversiktlig og lite tilgjengelig»

De klassiske departementsoppgavene er også regelfestet, slik det også fremgår av KMD sine 2019- retningslinjer. Foruten å være «faglig sekretariat for politisk ledelse», skal departementet utarbeide regjeringens budsjett, gjennomføre sektorpolitikk, styre og kontrollere underliggende etater, og utøve departemental myndighet, gjennom enkeltvedtak, klagebehandling og fastsettelse av forskrifter.

Med en slik ambisiøs oppgaveportefølje vil selvfølgelig enhver regjering kunne begrunne godt, både behovet for bemanningsøkninger, omstruktureringer eller omlegging av arbeidsrutiner. Noe mer funksjonelle eller effektive kan man vel ikke akkurat si at departementene derved har blitt gjennom årene.

Skal skiftende regjeringer komme noen vei med de mange djerve effektiviseringsmålene de setter seg, må enhver statsråd våge å stille spørsmålet: Hvilke saker eller saksområder blant de tusenvis av saker som legges opp til meg for avgjørelse, kan jeg og departementet overlate til et underliggende organ? Et faglig direktorat, en fagetat eller et tilsyn for eksempel.

Tross alt, en statsråd skal primært drive, utøve og realisere regjerings politikk. I annen rekke kommer hans kontrollerende funksjon der hans og departementets oppgave er å kontrollere (forsikre seg om) at underordnede etater og myndigheter gjør det de etter loven er satt til å gjøre, men som departementet av mange grunner vil påse at de gjør, akkurat slik departementet og statsråden forventer at de skal gjøre.

Etatsstyring kalles denne kontrollfunksjonen. Nødvendig, men med en viss fare for at den lett kan overdrives. I den forstand at kontrollen helt overskygger den underliggende forutsetning om en tillitsbasert forvaltning. Rent faktisk er det da snakk om en god blanding av politisk styring, faglig styring og regelstyring. Statsrådenes egen oppfatning av hvordan etatsstyringen skal foregå er avgjørende for hvor mye av departementets ressurser som går med til den.

Etter reglene for etatsstyringsmøtene skal departementet kunne kontrollere «underliggende organ» med hensyn til:
- deres mål og prioriteringer,
- om de har utnyttet tildelte ressurser effektivt,
- og om de forvalter sitt myndighetsområde innenfor de lover, regler og rammer som er satt.

Gitt et så vidt ambisiøst og krevende oppgavemønster for etatsstyringen, og gitt statsrådens egne oppfatninger om hvor godt han ønsker å kontrollere underliggende etater, kan det rette tallet for et departements bemanning like gjerne være 150 som 400 ansatte.

Et godt råd til en statsråd bør likevel kunne gis: Start en diskusjon i eget departement med et organisatorisk HR- spørsmål: Kan deler av vårt departements saksportefølje tenkes å være noe mer basert på tillit til underliggende etater, enn på å kontrollere dem?