Offentlige innkjøpere må følge opp kontraktene bedre

Høyskolelektor Marius Langseth, førstelektor Olav Johansen og høyskolelektor Tor Endre Gustavsen er alle tilknyttet Institutt for ledelse og organisasjon ved Høyskolen Kristiania.

SYNSPUNKT. Det offentlige Norge kjøpte i 2018 varer og tjenester for i gjennomsnitt 1,5 milliarder kroner hver eneste dag. Innkjøp i offentlig sektor handler altså om store penger som brukes av våre felles midler. Ikke alt går like bra. Jevnlig leser vi om kostnadssprekk, forsinkelser og andre skandaler knyttet til offentlige innkjøp.

Vi har gjennomført dybdeintervjuer med sju innkjøpsledere/innkjøpere i offentlige virksomheter for å undersøke hvordan offentlige virksomheter følger opp kontraktene de inngår for å sikre at pris og leveranser skjer i henhold kontrakten.

En innkjøpsprosess kan deles inn i tre faser: 1) Behovskartlegging, 2) Konkurransefasen og 3) Kontraktsoppfølging. Gjennom kontraktsoppfølgingen skal innkjøperne sikre at ytelsene de har avtalt, blir levert.

Knappe ressurser, mindre oppfølging

Vår undersøkelse viser at det er store variasjoner i hvor mye tid og ressurser ledelsen setter av til å gjennomføre innkjøpsprosesser.

Flere av innkjøperne i våre intervjuer forteller at de ikke får tidsregnskapet til å gå opp. De får ikke tilstrekkelig tid til å være like grundige i alle de tre fasene av innkjøpsprosessen. Kontraktsoppfølging ser ikke ut til å bli prioritert når ressursene er knappe. En av våre informanter sier det slik: «I dag så bruker vi, kan jeg tenke meg, 60% på planlegging, 35% på konkurranser og 5% på oppfølging».

Innkjøpere er opptatt av å gjennomføre en mest mulig lovmessig korrekt prosess for å unngå tvistemål og rettsaker, mens ledere på et høyere nivå ikke alltid forstår hvor tidkrevende det er å gjøre prosesser korrekt.

Trade-off mellom effektivitet og grundighet

Offentlige innkjøpere er flinke til å inngå kontrakter, men mangler kapasitet til å overvåke at leveranser og pris er i henhold til kontrakten.

Tidligere forskning fra blant annet Hollnagel (2009) viser hvordan medarbeidere og virksomheter må gjøre prioriteringer mellom effektivitet og grundighet i en arbeidsprosess. Hollnagel kaller dette “the efficiency-thoroughness trade-off”. Dette kan være en mulig forklaring på at ting går galt og gevinster ikke hentes ut.

Offentlige innkjøpere er flinke til å inngå kontrakter, men mangler kapasitet til å overvåke at leveranser og pris er i henhold til kontrakten.

Når ressursene er knappe, kan det bidra til målkonflikter. I praksis kan det bety at innkjøperne er særlig opptatt av å være grundige der regelverket er mest omfattende. Når ressursene er begrenset, er det en risiko for at konkurransegjennomføring prioriteres på bekostning av kontraktsoppfølging.

Potensial for å bli bedre digitalt

Regjeringens digitaliseringsstrategi for offentlig sektor for perioden 2019–2025 sier blant annet at «Digitalisering skal bidra til en mer effektiv offentlig sektor» (Regjeringen.no, 2019). Det skal bli enklere. Slik er det ikke alltid i innkjøpshverdagen.

Mestepartene av innkjøperne vi intervjuet, sier at de mangler IT-systemer som støtter opp om kontraktsoppfølgingsfasen. En informant sier: «Vi har ingen verktøy som er rettet mot kontraktsoppfølging. Vi bruker Excel».

Det er grunn til å anta at det er et potensial for forbedring her. Med riktig fokus og ressursbruk mente flere informanter at det kunne vært mulig å designe nyttige digitale løsninger for kontraktsoppfølgingsprosesser. Siden det er store mangler i utbredelse og funksjonalitet av digitale verktøy, er det ikke et oppsiktsvekkende funn at det også er mangel på integrasjon mellom IT-verktøyene i prosessen.

Alle informantene nevnte uoppfordret at IT-verktøyene bør være godt integrert. Flere av dem uttrykker frustrasjon over mangel på dette. Et eksempel er en informant som sier: «Nei, integrasjon mellom systemene finnes dessverre ikke. Og dét er en av de store utfordringene vi har med vår eksterne leverandør.» 

Relasjonsutvikling

Et klart flertall av informantene vektlegger prosedyrer, sjekklister og regler, som et viktig grunnlag for å sikre god kontraktsoppfølging. Det gir ikke alltid de beste resultatene.

Professor Jørn Rognes ved Norges Handelshøyskole peker på to hovedtyper samspillsklima knyttet til forhandlinger; saks- og konkurranseorientering og relasjonsorientering.

Hvis kontraktsoppfølgingen preges av saks- og konkurranseorientering, får vi et samarbeidsklima som kalles fordelingsforhandlinger. Slike samarbeid kjennetegnes av at partene tenker på hverandre som konkurrenter. Det gir gjennomgående dårligere resultater enn integrasjonsforhandlinger, som er preget av relasjonsorientering og fokus på felles interesser.

Når våre informanter snakker om konktraktsoppfølging, bruker de kontrollrelaterte ord som «kontrollere», «sjekke» og «sanksjonere». En av dem beskriver leverandørinteraksjonen slik: «Ja, hvis du skal følge opp en leverandør, så følger du opp liksom ved at: «Ja, her har du kontrakten, […] her står det sånn og sånn og sånn, du skal levere det og det. Vær så god, lever! […] og hvis de ikke leverer så blir det sanksjoner, som det står i kontrakten.» 

Avkastning på offentlige innkjøp eller investeringer er et spørsmål vi som innbyggere og offentlige ledere burde være opptatt av. Basert på våre intervjuer kan det se ut som om ledere i offentlig sektor med fordel kan legge til rette for å bruke mer ressurser til å følge opp kontraktene de inngår. Da kan vi også håpe på bedre kvalitet i leveransene, sparte penger og færre skandaler knyttet til offentlige innkjøp.

Referanser: Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, Hollnagel, E. (2009) The ETTO principle: efficiency-thoroughness trade-off: why things that go right sometimes go wrong. Ashgate Publishing, Ltd, Rognes, J. K. (2015). Forhandlinger. Oslo: Universitetsforlaget.