For mange lover og regler å holde styr på?

Øystein Blymke er tidligere ekspedisjonssjef i Justisdepartementet.

SYNSPUNKT: NAV-saken minner oss alle på hvor komplekst og vanskelig tilgjengelig deler av vårt regelverk har blitt. Selv ikke juridiske professorer og andre profesjonelle rettsandvendere har i dag den fulle og hele oversikt over hva som representerer gjeldende rett.

For gjeldende rett omfattes i dag ikke på langt nær «bare» av norske lover, forskrifter, rundskriv og rettsavgjørelser. Det kreves også av en habil rettsandvender at han holder styr på EU/EØS rettens forordninger, direktiver og rettsavgjørelser.

På nær sagt alle rettsområder skal det norske regelverket integreres og tilpasses EU retten. Og for å kunne henge med må en norsk dommer eller en forvaltningsbyråkrat derfor ikke bare kjenne til «Norges lover», men også kunne evne å behandle enhver «sak» han behandler i et bredere, EU-relatert retts-politisk perspektiv.

Et særtrekk ved norsk rettspolitikk er naturlig nok ønsket om mest mulig selvråderett, også når det gjelder å kunne utvikle et lovverk som står på egne ben. Dvs. et regelverk som ikke «alltid» må innordnes eller tilpasses seg  til EU-systemets lover, forordninger og direktiver.

Et av problemene i NAV-saken forsterker, er at svært mange lovgivere, forvaltningsbyråkrater og rettsandvendere ellers, ikke i tilstrekkelig grad har tatt inn over seg den åpenbare realitet at EU-regelverket, oftere enn ønskelig, trumfer det norske regelverket. En kort repetisjon av den rettspolitiske overbygging for forståelsen av norsk lovgivning kan derfor være på sin plass:

Den europeiske union ble skapt gjennom Maastricht-traktaten fra 1993. Traktaten besto blant annet av tre såkalte søyler. Søyle 3 omfattet justis- og politisamarbeidet. I den ble grunnlaget blant annet lagt for et stadig nærmere, og mer forpliktende rettslig samarbeid «mellom det europeiske folk». Og gjennom EØS avtalen året etter aksepterte vi nordmenn faktisk å bli betraktet som en del av det europeiske folk. Et folk der avgjørelser «skal tas så åpent som mulig og så nære borgerne som mulig».

Svært mange lovgivere, forvaltningsbyråkrater og rettsandvendere ellers har ikke i tilstrekkelig grad tatt inn over seg den åpenbare realitet at EU-regelverket, oftere enn ønskelig, trumfer det norske regelverket

Politikere som lovgivere, rettsbyråkrater som dommere må derfor «alltid» ha Maastricht og EØS avtalen som sitt rettspolitisk bakteppe. Hvis ikke denne rettsbevissthet er på plass, vil man heller ikke kunne forventes at rettsandvenderne klarer å ha oversikt over hvilke politiske og rettslige implikasjoner en (hvilken som helst) «sak» reiser.

Det betyr blant annet bevissthet om de politiske og rettslige implikasjoner som kan avledes av prinsippet om fri flyt av varer, tjenester, kapital eller PERSONER» over landegrensene. I alle fall bør enhver kunne stille seg selv et spørsmål om ikke selvråderetten av og til kan ha en begrensning, også i norsk sosial- og trygdelovgivning.

Jussen er ingen eksakt vitenskap. Juridiske vurderinger og avgjørelser beror på skjønn, på tolkninger av begrep, ord og uttrykk, på juridisk teori, praksis og metode. At en juridisk saksbehandler i samme «sak», enten han sitter i NAV, i Skattedirektoratet, i Trygderetten eller som dommer ved en rettsinstans, utmerket godt kan falle ned på ulike rettslige konklusjoner, er langt fra overraskende. Det skjer i saker om skyld/uskyld, eller i saker om personers rettigheter og plikter. Juridiske resonnementer kan være stringente, logiske og faktabaserte, men i sine konklusjoner hviler de ofte også på rettsfølelsen, og på tvilen og troen. Rettmessighet og rettferdighet er hverken en statisk eller en objektiv rettspolitisk størrelse

En slik ydmyk erkjennelse bør både politikere og folk flest ha i bakhodet når dom skal felles over skyld, ansvar og forsømmelser, i NAV-saken som i andre saker. Rettspolitikeren må ikke bygge på en tro om at man kan regelfeste «alt», selv det juridiske skjønnet, og grensene for tvilen og troen.

Vi må ikke forsøke å trekke slik lærdom av NAV-saken at vi innfører enda flere nye prosessuelle (saksbehandlings)- regler, om at den ene del av forvaltningen skal kontrollere den andre, enda bedre enn i dag. Bruk av juridisk skjønn og forvaltnings-skjønnet er en verdi å ta vare på, en verdi bygget på tillit, og på tvil og tro. Hvis vi skal regel-styre og kontrollere tillit-tro og tvil, havner vi lett i et rettsbyråkrati som vil gå Brusselbyråkratiet en høy gang.

Rettspolitikeren må ikke bygge på en tro om at man kan regelfeste «alt», selv det juridiske skjønnet, og grensene for tvilen og troen. 

Et alternativ til å vedta nye prosessuelle regler om å kontrollere hverandre enda bedre enn i dag - i samme sak, kunne derfor være å rette det rettspolitiske blikket mot selve regelverkets omfang og kompleksitet. Et regelverk som nå er i ferd med å vokse enhver over hodet. Et regelverk som den ene regjering etter den andre har sagt den vil forenkle, både i volum, kompleksitet og språkbruk. Det finnes til og med regler, instrukser og rundskriv for hvordan regelverket skal forenkles og effektiviseres.

Og skulle den juridiske 1. divisjon klare å komme fram til enighet om når, og med hvilken virkning en EU-forordning skal kunne sies å trumfe en tilsvarende norsk lovbestemmelse, så er nok ikke problemet løst med det. I alle fall ikke for de mange berørte som antakelig enda et år eller to eller tre må vente på at rettferdighet skal skje fyllest. Rettsikkerheten har som kjent en pris. Blant annet krever den grundighet og tid i saksbehandlingen. Og med uavhengige domstoler og et omfattende forvaltningsrettslig, sivilrettslig og strafferettslig system, må vi alle (NAV- klienter som andre) utvise tålmodighet. Herunder, ikke felle dom - hverken over statsråder, etatsledere, advokater eller dommere for tidlig. Ideelt sett, ikke før alle klage-anke og omgjøringsmuligheter om ønskelig, er utprøvd.

Så blir spørsmålet: Er det overhodet mulig å oppnå optimal rettssikkerhet for alle, samtidig med at man skal forenkle og effektivisere lovverket? Forenkle slik at saksbehandlingen blir mer funksjonell, mer smidig, og mindre ressurskrevende?

Svaret på et slikt spørsmål må i så fall hvile på en rettspolitisk erkjennelse om at enda flere regler, om enda mer rettslig kontroll med forvaltningens og domstolenes saksbehandling, ikke er veien å gå.

I stedet bør både politikere, forvaltningen, domstolene og folk flest løfter blikket og spørre seg selv: Har vi vært bevisste nok, og tydelige nok, i våre rettspolitiske diskusjoner og ønsker om å knytte norsk rettspolitikk til intensjonene og realitetene i EUs fire prinsipper om fri flyt (eller bevegelse) av varer, tjenester, kapital og personer?