Mangfoldig endringsbilde i offentlig sektor

Torstein Nesheim er seniorforsker ved Senter for næringslivsforskning og NHH.

SYNSPUNKT. Når en «fortelling» dominerer i den offentlige debatten, er det er lett å overse samtidige radikale endringer i statlige etaters strukturer, overføring av oppgaver fra stat til fylkeskommuner, og økt vekt på samarbeid mellom sektorer og mellom stat og kommune.

Spørsmålet om sentralisering, lokalisering av arbeidsplasser og organisering av offentlig sektor er sentralt i politikk og offentlig debatt i Norge. Forslaget om reorganisering av tingrettene kan illustrere dette. Her står argumenter om stordriftsfordeler, fagmiljø og robuste enheter mot hensynene til geografisk nærhet og spredning av arbeidsplasser.

«Det er helt utrolig hva regjeringen har satt i gang. Jeg har nesten ikke ord», uttaler SP-leder Trygve Slagsvold Vedum.

Endringer som går under radaren

I likhet med kommunesammenslåinger er kjernen her hvor mange geografisk baserte enheter det er hensiktsmessig å ha. I disse sakene er argumentene kjente og det er lett å forutse hvilke aktører og interesser som blir aktivisert når det foreslås endringer.

Imidlertid: Det har de siste årene funnet sted endringer i offentlig sektor, som ikke fanges opp av forestillingen om  samtidig organisatorisk og geografisk sentralisering.

Dette medfører at den virkelighetsforståelsen som de politiske aktørene (og media)  legger til grunn i den offentlige debatten,  ikke fanger opp viktige endringer i offentlig sektor. Et begrenset «mindset» legger dermed hindringer i veien for å forstå bredden i og mangfoldet av endringer i offentlig sektor.

Andre typer endringer er:

• Nedbygging av regionale organisasjonsenheter. Det er mange landsomfattende statlige etater og direktorater. Det har hittil vært vanlig å organisere disse etter geografi, med til dels sterke regionale enheter. I en situasjon med økt digitalisering av arbeid, mindre behov for geografisk nærhet til brukere og myndighetsobjekter, og ønske om standardisering av likeartede oppgaver er denne geografiske organiseringen under press. Et alternativ er å organisere virksomheten etter funksjon eller oppgaver, heller enn etter region. Dette er viktige omorganiseringer som medfører endringer i oppmerksomhet, kompetanse og oppgaveutførelse på nivået under toppledelsen. Arkivverket, Skatteetaten og Statens vegvesen har gjennomført eller skal gjennomføre slike endringer. Når det regionale nivået i statlige etater legges ned, medfører det andre føringer på lokalisering av arbeidsplasser, men dette trenger ikke medføre geografisk sentralisering. Et viktig spørsmål er om regjeringens ferske vedtak om å gi Kommunal- og moderniseringsdepartementet en større rolle i endringer i statlige etater, vil svekke sektorlogikken som typisk har styrt disse beslutningene.

Et alternativ er å organisere virksomheten etter funksjon eller oppgaver, heller enn etter region

• Statlige oppgaver blir overført til fylkeskommuner. Hagen-utvalget foreslo i 2018 å overføre en rekke oppgaver fra staten til de nye fylkeskommuner. Dette vil medføre både geografisk, politisk og organisatorisk desentralisering. Avveiningen vil her være mellom vekt på nasjonale satsinger, nasjonal kvalitet og spisskompetanse på den ene siden, og hensynet til lokalt demokrati, regionale forutsetninger og samordning med andre oppgaver i fylkeskommunene på den andre siden. Dette er pågående prosesser. To eksempler hvor man avviker fra Hagen-utvalget: Regjeringen går inn for en delvis nedbygging av Statped  og overføring av ressurser til kommuner og fylkeskommuner, mens Deloitte i sin nye utredning for Næringsdepartementet bl.a. foreslår å flytte mesteparten av SIVA (virkemiddel for inkubatorer) til Innovasjon Norge, heller enn til fylkeskommunene.

• Økt vekt på samordning mellom statlige etater og mellom «regional stat» og kommuner. Mange av oppgavene i offentlig sektor retter seg mot problemer som ikke følger sektor- eller etatsgrenser. Det har de siste årene vært rettet oppmerksomhet mot gjenstridige problemer; knyttet til klima/miljø; terror, sikkerhet og beredskap; arbeidslivskriminalitet og andre saker. Håndtering av slike sektorovergripende spørsmål krever tverretatlig samordning. Eksempel på dette er det løpende samarbeidet mot arbeidslivskriminalitet, arbeidet for bedre beredskap og sikkerhet for å kunne håndtere samfunnsmessige kriser og strategien «Bolig for velferd». I norsk sammenheng vil slike tverr-etatlige tiltak være utfordrende. Prinsippene om ministerstyre og mål-og resultatstyring trekker i retning av sektor- og hierarkisk basert styring heller enn samarbeid mellom sektorer. Tverretatlig samordning og organisering krever i tillegg ofte arbeid på tvers av ulike strukturer, kulturer og virkelighetsforståelser i etater og departementer.

Sammensatt

Offentlig sektor er mangfoldig og sammensatt, og det samme er tilfellet for de organisatoriske endringene som finner sted i eller treffer statlige, fylkeskommunale og kommunale etater og virksomheter.  Spørsmålet om antall geografiske enheter på et område er selvsagt viktig.  Det er samtidig viktig å forstå endringer langs andre dimensjoner; som berører nedbygging av regionale organisatoriske enheter, arbeidsdeling mellom stat og kommunesektor, og samspill og samarbeid om gjenstridige problemer på tvers av sektorer og geografiske nivåer. Ofte vil en endring berøre en eller flere av disse «fortellingene». Statens vegvesen er et slående eksempel på dette: Man skal overføre ansvaret for fylkesveiene til fylkeskommunene, bygge en ny organisasjon basert på oppgaveenheter framfor regionale enheter, samt delvis bygge inn en regionalt basert organisasjon på nivået under. Samtidig vil denne reorganiseringen legge nye føringer på hvordan Statens vegvesen kan samarbeide lokalt og regionalt med andre statlige enheter på tvers  av sektorer.