Folkeavstemning kan være risikabelt

Ngaire Woods er grunnlegger og dekan ved «Blavatnik School of Government» på Universitetet i Oxford i Storbritannia.

SYNSPUNKT: Den britiske statsministeren Theresa May har lidd et stort nederlag. Hun sluttførte avtalen om uttrekkingen av EU i forrige måned, men har likevel besluttet å utsette avstemningen i Parlamentet.

Samtidig etterspør stadig flere «folkets stemme» – en ny britisk folkeavstemning.

Folkeavstemninger gir folket en stemme. Og ettersom mange briter er sinte og misfornøyde med det politiske etablissementet, er det lett å appellere til velgerne.

Men uten tydelige regler, er ikke folkeavstemninger stort mer enn en åpen invitasjon til «hylekor». Og det må ikke sammenblandes med politiske beslutninger basert på nasjonale retningslinjer. Sistnevnte stiller strenge krav til hvordan man vurderer ulike interesser. Det er ikke – og kan heller ikke være – enhver samfunnsborgers ansvar.

I enkelte saker kan det som får positive følger for ett individ, være veldig uheldig for andre, og det som er uheldig for andre kan få enda verre følger for den enkelte. De fleste mennesker har verken tid, interesse, kunnskap, mulighet eller et ønske om å tilegne seg nok informasjon til å gjøre slike vurderinger i en rekke saker. Men det er nettopp det som må til, når man skal ta avgjørelser på vegne av et helt samfunn.

Dette utgjør selve eksistensgrunnlaget for et representativt demokrati. Velgerne har tillitt til at politikerne utarbeider et godt beslutningsgrunnlag – ved hjelp fra offentlig ansatte, og basert på relevant informasjon og analyser – før de vurderer alternativene i et langsiktig og overordnet perspektiv.  

Politikerne må deretter drøfte avgjørelsen i et egnet forum (Parlamentet), som er utformet med tanke på å representere ulike interesser blant konkurrerende politiske partier, valgkretser og representanter. Politikerne blir på den måten holdt ansvarlige for sine avgjørelser av velgerne, øvrige folkevalgte og den uavhengige pressen.

For å sikre en effektiv folke­avstemning, må man også sørge for politisk eierskap til folkets respons

Likevel er det en fare for at politikere bruker folkeavstemninger til å fraskrive seg ansvaret for vanskelige avgjørelser. Mexicos nye president, Andres Manuel Lopez Obrador, benyttet seg av «uformelle» folkeavstemninger allerede før han overtok makten. På den måten hindret han blant annet at den nye flyplassen i Mexico City blir ferdigstilt, og han sanket støtte for egne prosjekter knyttet til sosiale forhold og infrastruktur.

Så hvordan kan man unngå å undergrave kvaliteten på avgjørelsene, når man plasserer offentlig politikk på en stemmeseddel i et representativt demokrati?

En løsning er selvfølgelig at man ikke avholder folkeavstemninger. Det er tilfelle i Belgia, Malaysia og Indonesia (som brukte folkeavstemninger for å styrke det autoritære styret fra 1985-1999). Men land som fortsatt ønsker å benytte seg av folkeavstemning, burde innføre formelle regler som sikrer at det ikke er noe politikerne kan ty til for å unngå vanskelige avgjørelser.

Det burde også innføres strenge regler som definerer i hvilke tilfeller folkeavstemning kan brukes – for eksempel kun i forbindelse med grunnlovsendringer. I tillegg må man bli enige om en minimumsterskel for valgdeltakelse, og stille krav til mer enn 50 prosent flertall.

Australia tillater kun folkeavstemning under spesielle omstendigheter, og resultatet er bare gyldig hvis man oppnår flertall i et flertall av statene (i tillegg til et samlet flertall). Storbritannia burde innføre liknende retningslinjer og ikke bare kreve et samlet flertall, men også flertall i henholdsvis England, Wales, Skottland og Nord-Irland.

En annen mulighet, er å gjøre folkeavstemningene ikke-bindene. Dette er en forutsetning for folkeavstemninger i Finland og Norge, imens australske politikere kan velge å definere de som ikke-bindene.

Men for å sikre en effektiv folkeavstemning, må man også sørge for politisk eierskap til folkets respons. I Sveits, for eksempel, er folkeavstemninger noe politikerne bruker for å få en følelse av folkets mening. Men politikerne må likevel utføre mandatet sitt, nemlig å utarbeide den politikken som på best mulig måte styrker nasjonale interesser.  

Dette var bakgrunnen for folkeavstemningen i februar 2014, der flertallet av velgerne og landets delstater, ønsket å fastsette kvoter for å begrense innvandringen til landet. Å innføre slike kvoter ville imidlertid medført brudd på avtalene som sikrer Sveits tilgang til EUs indre marked. Derfor presenterte regjeringen en annen løsning i 2016, som ga arbeidsgivere lovfestet rett til å prioritere sveitsiske jobbsøkere – uten å aktivt hindre fri flyt av europeiske arbeidere til Sveits.  

Politikerne må også ta ansvar for de betingelsene som ligger til grunn for den avgjørelsen borgerne tar. De må sørge for at spørsmålet borgerne stiller seg selv er velformulert, og at de får tid til å innhente tilstrekkelig informasjon. I Sveits har de en lang tradisjon for at lokalsamfunnene legger til rette for relevante debatter og konsultasjoner, som sørger for veloverveide – fremfor forhastede – beslutninger.

Hvis man ikke tar seg tid til slike forberedelser, oppnår man intet annet enn en umiddelbar respons. Dette skjedde i Det gamle Aten – demokratiets fødested – da folkeforsamlingen stemte for å dømme alle mytilenske menn til døden, den dagen de gjorde opprør mot det greske imperiet. Neste dag, da folkeforsamlingen hadde roe seg ned, stemte de for frikjennelse.   

Uttrykkene «Brexit», «no deal» og «remain», har fått en alvorlig undertone for britene. Det florerer av kampanjer som forsøker å kapre velgere. Men for å skape en motvekt til dette, er det ofte lurt å få velgerne til å vurdere hvilken kunnskap de faktisk har om temaet, inkludert hvilke nøkkelbegreper de forstår. Og politikere som argumenterer for ett av tre mulige valg, må være klar over «kompromiss-effekten», som tilsier at folk ofte stemmer på valgalternativet i midten, fremfor å vurdere hvert enkelt alternativ.

Storbritannia har kun avholdt tre landsdekkende folkeavstemninger; for å avgjøre et eventuelt medlemskap i EUs fellesmarked (1976); da et nytt valgsystem skulle innføres (2011); og i forbindelse med Brexit (2016). Nå ser det ut til at de vurderer å avholde enda en folkeavstemning – som kan få store konsekvenser.

Ettersom folkeavstemninger blir mer vanlig, må landene etablere et regelverk som sikrer at politikerne ikke misbruker denne muligheten. Folkeavstemninger bør defineres som ikke-bindene, i hvert fall i de fleste saker. I tillegg må det legges til rette for at hele befolkningen får nok tid og informasjon, og at de har en reell mulighet til å gjøre en gjennomtenkt vurdering av de ulike valgalternativene.

Og man bør aldri tillate at politikere (eller deres rådgivere), fraskriver seg ansvaret. Politikerne er valgt av folket – for å utarbeide en politikk som ivaretar nasjonale interesser – og det må de holdes ansvarlige for.  

Oversatt fra engelsk av Ingrid Lerø. ©Project Syndicate, 2018. www.project-syndicate.org