Mot nye spilleregler for statlige lønnsforhandlinger

Den blå-blå regjeringen kan sette sitt eget stempel på spillereglene i vårens lønnsoppgjør. Høyre og Fremskrittspartiet har alltid vært for at mer av lønnsdannelsen skal avgjøres lokalt eller i det enkelte departement, direktorat og tilsyn, i stedet for i én felles, samlet og sentral avtale mellom stat og fagforeninger.

– Kampen om kompetansen blir større, og staten må kunne konkurrere på lønnsryggdekning foran et lønnsoppgjør. Vi må kunne konkurrere om å være best, ikke billigst. Det gjelder også i staten. Da trenger vi mer fleksibilitet, og da er det snakk om mer lokal lønnsdanning, sa kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner til Klassekampen i fjor.

Lokalt i det private

Slik er dagens situasjon: I privat sektor skjer store deler av lønnsforhandlingene lokalt. De føres i de enkelte bedriftene og til ulike tider av året. Men i staten og kommunene bestemmes det meste sentralt, og alltid i lønnsoppgjøret på våren med felles frist 1. mai. 

Da får 150.000 norske statsansatte sin lønn bestemt av lønnsforhandlingene. Det er ikke bare departementer og direktorater, råd og tilsyn, men også Skatteetaten, NAV, Tollvesenet, politiet, domstolene, universiteter, høyskoler og Vegdirektoratet. Samtidig forhandles det i kommunene og i et eget område for Oslo kommune alene.

Hvis lønnsdannelsen i det offentlige ble satt ut til kommuner og etater, i stedet for én sentral forhandling, regner de fleste med at det vil bety større lønnsforskjeller mellom ulike grupper i staten på sikt, fordi LO vil stå svakere fra sted til sted enn hva de gjør sentralt.

Men LOs makt faller langsomt, også sentralt, siden flere statsansatte får lengre utdanning. I 2010 tippet balansen, og nå er det de med tre års utdanning eller mer som er i flertall.

I dag har LO Stat 44.000 av de ansatte i staten og funksjonærforbundet YS har 25.000, mens Akademikerne Stat, som organiserer dem med fem års utdanning og Unio, som har alle treårs-yrkene, herunder politi og universitetslektorer, har vel 30.000 medlemmer hver.

Akademikernes forhandlingsjef i staten, Odd Håker, har ment at den langsomme «akademifiseringen» av stabene i staten sørger for at det spørsmålet ikke lenger er «om systemet vil bli endret, men når det vil bli endret».

Unio som det "svake ledd"

Utdanningsgraden følger gjerne støtten for lokal forhandling. Jo flere års utdanning – jo mer vil foreningen din ønske lokale forhandlinger. LO Stat er bastant for sentrale forhandlinger, fulgt av YS. Akademikerne går full inn for forhandlinger, mens Unio er «sentral-gjengens» svake ledd fordi de fra tid til annen glir over mot Akademikernes side, og blant annet støtter krav om delvise lokale forhandlinger.

Lokal-forhandlingsmodeller får dessuten støtte fra sjefene i staten selv. Svært mange departements- og direktoratledere har uttalt seg positivt til lokale forhandlinger, blant annet for å kunne konkurrere med lønningene i privat sektor når det gjelder attraktive akademikere. 

I staten slår nemlig lønnsdannelsen ut annerledes enn i privat sektor: Høytlønnede grupper ligger ofte lavere i staten enn i det private, mens lavtlønnede i staten er bedre betalt enn lavtlønte i det private.

NRK-streikene på 50-tallet

Finansdepartementet derimot, regnes blant de sterkeste kreftene for en sentral modell. Pengesekk-departementet ønsker nemlig sentrale lønnsforhandlinger fordi det gir staten større kontroll over lønnsdannelsen.

– Selve bakgrunnen for det systemet vi har i staten i dag, var et ønske om å få kontroll på mange lokale konflikter og streiker, forteller historiker og Fafo-forsker Åsmund Arup Seip. Han tok sin doktorgrad på utviklingen av de sentrale lønnsforhandlingene i staten, som startet på 1920-tallet, men fikk sin moderne form på 1950-tallet, gjennom Tjenestetvistloven av 1958. På 1950-tallet ble staten rammet av flere streiker, særlig i skolen, som da var statlig, og i NRK. Den gang ble streik i det offentlige gjennomført ved at flere ansatte sa opp sine stillinger samtidig.

Etter 1958 er ordningen gjort om, slik at fagforeningene får et bestemt tidsrom der de forhandler med statens arbeidsgivere. Bare i en konkret tidsluke åpnes det for lovlige streiker hvis det oppstår konflikt. I bytte mot forhandlingsretten har fagforeningen lovet å avstå fra streik i "fredstiden" mellom oppgjørene, det vil si to år av gangen. 

Lønn i himmelen?

Lønnsvekst i ulike bransjer/tariffområder i Norge fra 2002 til 2011. 2002=100.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg

Sinte fagforeninger

Slippes den sentrale styringen av forhandlingene, vil en av konsekvensene kunne være flere og mindre uforutsette streiker og arbeidskonflikter, slik det var i statlig sektor på 1950-tallet den gang skolene og NRK hørte til sektoren, mener Seip.

– Det kan iallfall føre til at man risikerer at ett og ett forbund går ut i streik eller konflikt for sin gruppe. Grupper som for eksempel politi eller høyskolelærere kan bli mer militante i sine virkemidler. Det at staten forhandler sentralt, demper mange av konfliktene før de oppstår, sier han.

Arup Seip mener næringslivet «i det store og det hele er tjent med at det er kontroll med lønnsdanningen i offentlig sektor», men vedgår at privatnæringsliv også vil ha glede av større lønnsspredning i staten.

– Når høytlønnede grupper tjener bedre i privat og lavtlønte bedre i staten gir det et press på lønningene i det nedre sjiktet, og demper lønningen i det øvre, sier han.

Men interessene spriker, for høyt lønnede lavtlønnsyrker i staten gjør det jo mer lønnsomt for en statlig enhet å outsource virksomhet som for eksempel vasking til et privat vaskefirma.

– Hvis systemet løses opp vil det bli økende lønnsforskjeller, ikke bare innad i staten, men også ellers.

Stortinget satt alle lønninger

Det har imidlertid ikke alltid vært som det er i dag. Tvert imot: For hundre år siden vedtok Stortinget hver eneste lønning i staten. Helt til første verdenskrig var det slik at alle lønninger i staten, helt fra jernbanekonduktøren til embetsmennene, ble de vedtatt av de folkevalgte. Tjenestemennene henvendte seg til Stortinget og regjeringen med sine ønsker, og så ble de hørt – eller ikke hørt. Men ingen forhandlet og ingen streiket hvis det siste skjedde.

 – Stortinget var et folkevalgt organ. Det ble sett på som uhørt å forhandle om lønn med selve folkeviljen. Stortinget skulle være suverent i sine avgjørelser, forklarer Arup Seip.

Første verdenskrig og dyrtid

Dagens lønnssystem i staten fikk form under første verdenskrig. De ansatte ville ha en lønn som økte i takt med den enorme inflasjonen i krigsårene, og for første gang truet de statsansatte med streik.

Høy inflasjon førte til at offentlige tjenestemenn med sin faste gasje i realiteten hadde mindre å rutte med enn før. De tjente også mindre enn ansatte i privat sektor, som fikk sin lønn justert etter inflasjonen. Treg lønnsregulering i forhold til økonomien førte til økt fagorganisering og radikalisering blant tjenestemenn. Selv statens embetsmenn samlet seg i en landsorganisasjon i 1918, mens tjenestemennene allerede hadde sin forening i NTL, som tilhører LO.

Men utover på 1920-tallet ble situasjonen snudd på hodet igjen. En deflasjon, et fall i prisene, gjorde den langsomt regulerte statslønnen "gull verdt". Nå var det plutselig Stortinget som ønsket å regulere statslønningene raskt, og de vedtok i 1927 et lønnskutt på 10 prosent. Tjenestemennene nektet å godta beslutningen, gikk til sak, og vant fordi retten mente lønningene i staten hadde status som et lovvedtak, og ingen lov kan ha tilbakevirkende kraft.

Tvisten endte med et stort kompromiss. Tjenestemennene godtok et lønnskutt, på betingelse av at organisasjonene fikk en lov som ga dem forhandlingsrett. Den første loven om forhandlingsrett i staten ble vedtatt i 1933. I 1935 ble det første lønnsdirektoratet opprettet og underlagt Finansdepartementet. Dermed var forhandlingene i staten etablert som ordning, samme år som LO ble enig med det daværende NHO, NAF, om en hovedavtale – en rammeavtale for forhandlinger, også kalt de norske lønnsforhandlingenes grunnlov.

Statens lønnstabeller

I 1948 kom Statens lønnsregulativ som et slags korrektiv til de mange lokale forhandlingene i staten for at regjeringen skulle kunne hindre sektorinteresser i staten å øke sine egne medlemmers lønninger uten kontroll fra Finansdepartementet.

Indirekte hadde jo både ansatte og arbeidsgivere i et sektordepartement en felles interesse i at det var høye lønninger i sektoren.

I 1957 kom Tjenestetvistloven, og dermed var dagens sentrale forhandlinger fastslått med en lov. Men etterhvert som antall statsansatte økte over 1960-tallet og 1970-tallet, og oppgavene ble mer spesialiserte, økte også behovet for lokale tilpasninger av lønningene i staten. Dette førte til ordningen med at en liten en pott til lønn blir fastsatt i lokale forhandlinger om høsten, hvilket ble satt i system fra 1991. Dette systemet har virket til fram til nå.