Ingen effekt av obligatorisk aktivitetsplikt for unge

Erna Solberg og Høyre vil innføre aktivitetsplikt for alle sosialhjelpsmottakere. I debatten rundt forslaget er det vist til en evalueringsrapport som konkluderer med at aktivitetsplikt for unge sosialhjelpsmottakere ikke har fått flere i arbeid og utdanning.

Velferd.no skrev om evalueringsrapporten i april og publiserer her artikkelen igjen:

I januar 2017 innførte regjeringen en obligatorisk aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere under 30 år. Kommunene hadde også tidligere hatt mulighet til å stille vilkår om aktivitet for å motta sosialhjelp, men med reformen i 2017 ble alle kommuner pålagt å stille slike vilkår til unge på sosialhjelp.

Reformen innebar dermed også at alle kommuner hadde plikt til å gi et passende tilbud om aktivitet til denne gruppen.

Ingen økt overgang til arbeid

«Formålet med aktivitetsplikt er å styrke sosialhjelpsmottakerens muligheter for overgang til arbeid, utdanning eller bli selvforsørget på annen måte enn ved økonomisk stønad», fortalte regjeringen da den obligatoriske aktivitetsplikten ble innført i 2017.

Vi finner ikke tegn til økt deltakelse i utdanning eller arbeid.

Innføringen av obligatorisk aktivitetsplikt har imidlertid hatt minimal effekt, ifølge en fersk evaluering av reformen fra Frischsenteret ved Universitetet i Oslo.

«Resultatene som helhet tyder ikke på noen systematiske virkninger av lovendringen for personer under 30 år», skriver forsker Øystein M. Hernæs i evalueringsrapporten.

«Vi finner ikke tegn til økt deltakelse i utdanning eller arbeid», fastslår rapporten.

Les også: Usikker virkning av skjerpet aktivitetsplikt for unge

Ikke overraskende

Det er ikke overraskende at resultatene av reformen er beskjedne, mener Hernæs. Aktivitetsplikt var mye brukt før det ble obligatorisk, påpeker han.

– Reformen innebar at kommunene har plikt til å gi et tilbud til unge sosialhjelpsmottakere, men det var allerede tidligere utstrakt bruk av vilkår for denne gruppen. Så lovendringen gjorde nok ikke så stor forskjell i praksis, sier han til Velferd.no.

Hernæs mener det er grunn til å anta at kommunene før reformen særlig benyttet aktivitetsplikt for unge som de antok at ville ha utbytte av aktivitet for å bli mer selvhjulpne. Dermed kan man allerede ha hentet ut mye av potensialet for å få unge ut i arbeid og utdanning gjennom aktivitetsplikt.

Det skal ikke stilles vilkår om aktivitet dersom det er tungtveiende grunner for å ikke gjøre det.

De som har blitt omfattet av vilkår om aktivitet på grunn av lovendringen i 2017, kan være personer med til dels store utfordringer.

En tidligere evalueringsrapport av aktivitetsplikten har vist at Nav-kontorene har hatt problemer med å etablere egnede aktiviteter til hele bredden av unge sosialhjelpsmottakere. Nav-kontorene har opplevd at det har vært spesielt vanskelig å finne egnede aktiviteter for dem som står lengst unna det ordinære arbeidslivet.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

LITEN FORSKJELL: Det var allerede tidligere utstrakt bruk av vilkår for denne gruppen, så lovendringen i 2017 gjorde nok ikke så stor forskjell i praksis, påpeker forsker Øystein M. Hernæs.

Foto

Frischsenteret

Rom for unntak

Hernæs påpeker også at det er stort rom for unntak, så det er ikke alle unge sosialhjelpsmottakere som har vært omfattet av aktivitetsplikten etter lovendringen i 2017.

«Det skal ikke stilles vilkår om aktivitet dersom det er tungtveiende grunner for å ikke gjøre det», understreket regjeringen da reformen ble innført. Personer med store og sammensatte problemer kan dermed fritas fra kravet om aktivitet for å motta sosialhjelp.

Lovens klare bestemmelse om at vilkår ikke skal være uforholdsmessig byrdefulle, muligheter for unntak og et begrenset rom for sanksjoner vil trekke i retning av at forskjellen i praksis ikke er så stor etter lovendringen, påpeker Hernæs.

Les også: Aktivitetsplikt fungerer godt

Gode resultater tidligere

Tidligere studier av aktivitetsplikt har vist mer positive resultater enn den nye evalueringen. Det gjelder blant annet en studie av aktivitetsplikt i kommunene rundt årtusenskiftet, som Hernæs gjorde for noen år siden.

Studien tok for seg unge sosialhjelpsmottakere i alderen 26-31 år.

I perioden 1994-2004 økte mange sosialkontorer sin bruk av vilkår for å motta sosialhjelp. De opererte med mange forskjellige aktiviteter, som veiledningssamtaler, kurs, arbeidstrening, utdannings- og opplæringstiltak og konkrete arbeidsoppgaver i kommunen.

Les også: Unge på sosialhjelp: «Du bør ikke få penger for å sitte på ræva»

Den tidligere studien undersøkte forskjellene mellom kommunene som stilte økte krav i denne perioden, og de som ikke gjorde det. Hernæs fant klare effekter av økt bruk av vilkår for sosialhjelp: Tallet på unge sosialhjelpsmottakere gikk ned, og flere kom i lønnet arbeid.

Studien viste at virkningen på den samlede inntekten var positiv, ved at økningen i lønnsinntekt var større enn nedgangen i sosialhjelpsutbetalinger. Inntekten økte særlig blant dem som hadde lavest inntekt fra før, og spesielt blant kvinner.

Vi finner heller ikke noen negative effekter, som lavere inntekt eller økt utenforskap, slik noen fryktet.

I en annen studie fant Hernæs og kolleger ved Frischsenteret at flere gjennomførte videregående skole på normert tid.

At de som fikk vilkår om aktivitet som følge av lovendringen i 2017 antakelig sto relativt langt unna arbeidsmarkedet, kan være en viktig grunn til at resultatene etter reformen er så forskjellige fra erfaringer fra slutten av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet, mener Hernæs.

«Da økte bruken av vilkår fra et lavere nivå og de som ble omfattet av endringer i den perioden kan ha hatt et større potensiale for å lykkes i arbeid eller utdanning», påpeker han i den nye evalueringsrapporten.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

ARBEIDSAVKLARINGSPENGER: I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett gjør regjeringen tre utvidelser i retten til arbeidsavklaringspenger (AAP).

Foto

Gorm Kallestad/NTB

Ingen negative virkninger

I tillegg til å undersøke overgangen til arbeid eller utdanning og om sosialhjelmottakere er blitt selvhjulpne på andre måter, har den nye evalueringen også sett på om reformen fra 2017 har hatt andre, utilsiktede virkninger.

Reformen ser ikke ut til å ha hatt negative konsekvenser, påpeker Hernæs.

– Vi finner ikke noen økt overgang til arbeid og utdanning, men vi finner heller ikke noen negative effekter, som lavere inntekt eller økt utenforskap, slik noen fryktet, sier han til Velferd.no.

Utenforskap defineres i evalueringsrapporten som å være utenfor både arbeidsliv, utdanning og offentlige tiltak.

Fraværet av utilsiktede, negative virkninger er viktig, mener Hernæs.

«Hvis det er slik at lovendringen først og fremst gjorde en forskjell for personer som det lokale Nav-kontor ikke ville vurdert at vilkår om aktivitet var formålstjenlig for, er fravær av utilsiktede virkninger desto viktigere», skriver han i evalueringsrapporten.

Les også: Store forskjeller i Navs praktisering av aktivitetsplikt for unge

Ingen klar konklusjon

Selv om den nye evalueringen ikke finner noen klare effekter av den obligatoriske aktivitetsplikten, gir ikke resultatene grunnlag for å konkludere om innføringen av aktivitetsplikt var vellykket eller ikke, ifølge Øystein M. Hernæs.

– Både for kommunen og for mottakeren kan aktivitetsplikt være et viktig hjelpemiddel, mener han.

Mange Nav-ansatte er veldig positive til regelendringen fra 2017, selv om den innsnevrer deres handlingsrom.

Hernæs begrunner dette blant annet med de positive resultatene som er funnet i tidligere studier av aktivitetskrav for å motta sosialhjelp. Han trekker også fram Nav-medarbeideres syn på aktivitetsplikten for unge på sosialhjelp.

Et slående funn i tidligere studier og i spørreundersøkelser blant Nav-ansatte er hvor positive de er til aktivering og aktivitetsplikt.

– Mange Nav-ansatte er veldig positive til regelendringen fra 2017, selv om den innsnevrer deres handlingsrom, konstaterer Hernæs.

Blant brukerne har erfaringene med aktivitetsplikt vært blandete, ifølge en tidligere evalueringsrapport.

«Mens en del brukere opplevde at de fikk ta del i konstruktiv aktivitet som hjalp dem på vei mot arbeid og var et godt alternativ til lediggang, var det andre som opplevde aktiviteten som lite konstruktiv oppbevaring», påpeker Hernæs.

Hensikten er å forsøke å få flere over i arbeid eller utdanning. Men det er ikke et system for å piske folk ut i arbeid.

For de lokale Nav-kontorene kan være utfordrende å etablere gode tilbud om aktivitet, ifølge Hernæs.

– Nav-kontorene står i en vanskelig skvis. De skal gi et individuelt tilpasset tilbud til mennesker med veldig ulike behov. Det kan være spesielt utfordrende ved små Nav-kontorer, sier han.

– Mange unge på sosialhjelp sliter med store utfordringer. Det er en gruppe det kan være ganske krevende å hjelpe.

Hernæs mener det er positivt at kommunene er pålagt å gi et tilbud til unge på sosialhjelp.

– Det er bra at man prøver å gi denne gruppen et aktivitetstilbud. Hensikten er å forsøke å få flere over i arbeid eller utdanning. Men det er ikke et system for å piske folk ut i arbeid, slik noen har framstilt det som, sier han til Velferd.no.