– Problemene ­ligger der fortsatt

Skal man tro kritikerne finnes det en kilde til alt som er galt med samfunnet i dag: En klase med ideer så dyptgripende og altomfattende at de har satt til side selv de mest bærende av demokratiets søyler. Et tankesett like umennskelig som det er enkelt. Et virus som har spredd seg til selv de fjerneste avkroker av samfunnet. Det mest umyndiggjørende siden okkupasjonen. Jeg snakker selvfølgelig om New Public Management (NPM).

Det begynte på midten av 1970-tallet. 

Faget administrasjon gjennomgikk en kraftig endring som sammenfalt med fire megatrender: 

• Forsøk på å reversere veksten i byråkratiet
• Privatisering av offentlige virksomheter
• Utviklingen av automasjon – spesielt innen informasjonsteknologi
• Utviklingen av en mer internasjonal agenda hvor offentlig administrasjon ble løsrevet nasjonale særegenheter.
• Jakten på felles løsninger og felles systemer.

Virkemiddelet man falt ned på for å løse disse problemene, var å styre etter konkrete mål og gjennom utstrakt bruk av måleparametre.

Under årets Styringskonferanse som ble avholdt i Oslo denne uken, innledet leder for Direktoratet for økonomistyring, Øystein Børmer, med å si at de fleste i offentlig forvaltning har gått videre siden glansdagene for NPM. Men hvor har de gått? 

Mannen som i ettertid har fått den tvilsomme æren for å ha satt navn på denne styringsformen, er professor ved Oxford University, Christopher Hood. Han skulle prøve å gi et svar basert på egen forskning på offentlig sektor i Storbritannia. 

Ifølge professoren har Storbritannias offentlige sektor gjennomgått tre store skift siden 1980. Med statsministrene Margareth Thatcher og John Major forsøkte man å oppnå «mer med mindre». Med Tony Blair og Gordon Brown, ønsket man å oppnå «mer med mer». Og med David Cameron «mindre med veldig mye mindre». Og det er særlig denne siden epoken som har gitt opphav til det han kaller «tiden for kostnadskontroll og innovasjon». 

Ved å dele kostnadsveksten i offentlig sektor inn i tre typer, blir det tydeligere hvor man kan kutte. Hood deler kostnadene inn slik:

• lønnskostnader for offentlig sektor
• løpende administrasjonskostnader
• kostnadene for å kreve inn skatt

Forskningen hans viser at for Storbritannia har antallet offentlig ansatte gått ned med om lag 30 prosent siden 1960, mens lønnskostandene relativt til økonomien er omtrent på det samme nivået som før. 

For administrasjon har kostnadnee økt med 40 prosent siden 1980. Men her viser kurven at det går bratt nedover siden finanskrisen.

Kostnadene til skatteinnkreving har også økt med 40 prosent justert for inflasjon. Dette er om lag som snittet i OECD. Men her kaster den britiske eksperten skygger over Siv Jensens skattereform. Finansministeren vil slå sammen skatteinnkreving med skatteetaten, noe Storbritannia gjorde for ti år siden. 

– Det fulgte med lovnader om store innsparinger, men det har ikke skjedd, sier Hood.

Det mest oppsiktsvekkende med forskningen hans er at det ikke er byråkratiets lønnsvekst som har skylden for veksten i de offentlige utgiftene. 

– Det er først og fremst ting vi outsourcer: Altså IT og konsulentbruk, sier han under foredraget og fortsetter: 

– Så dersom vi ønsker å kutte i de løpende offentlige kostnadene, uten å kutte i velferdsgoder, så krever det mer enn å kutte i antallet ansatte eller å begrense lønnsveksten.

Han poengterer også at i dagens vestlige velferdssamfunn utgjør utgiftene til helse, utdanning og utdanning veldig mye mer enn utgiftene til drift av byråkratiet.

Men dersom man ønsker å holde disse kostnadene i sjakk, er det fire metoder man kan ta i bruk. 

1) Spesialiserte felles tjenesteavdelinger. Dette var slik man gjorde det i Storbritannia i 1786. De sentraliserte enhetene høster stordriftsfordeler, men åpner for det han kaller «spill mot budsjettet» – altså at enheten ikke bremser sin egen kostnadsvekst, men stoler på at statsbudsjettet øker bevilningene. 

2) Departemantal kontroll av de totale kostnadene. Dette var populært på 80-tallet, og det gir departementet mulighet til å foreta avveininger og sette klare finansielle mål. Dessverre er også denne metoden utsatt for spill mot budsjettet.

3) Deling av løpende kostnader. Dette er det mest moderne i Storbritannia for tiden. Kostnader deles melleom enheter gjennom outsourcing eller andre delearrangement. Fordelen er at man unngår at de samme rutineoppgave utføres i hver enhet, dessuten fremmer det beste praksis. Nedsiden er at det ofte kan være lite fleksibelt, noen ganger trenger en enhent skreddersøm. Delingen kan også til tider fremstå som for kompleks.

4) Omdefinering. Hood siste forslag er å simpelthen omdefinere hva de løpende kostnadene faktisk er. Han vedgår at det kan fremstå litt kynisk, men at det tillater offentlige ledere og myndigheter å rette sin oppmerksomhet på de kostnadene som faktisk betyr mest en enhver tid. Her viser han til Gershon Efficieny Review fra 2004, en form for produktivitetskommisjon for Storbritannia.

Hood tror disse fire metodene kan kombineres.

Og hva med New Public Management? 

Hood tror ikke det er på moten lenger. Begrepet ble etter hvert belastende for ham personlig. 

– Jeg mente det rent beskrivende, men det ble til en gospel, en oppskrift for suksess, sier han.

– Det er begrensninger for hva du kan få til med doktrinene jeg beskrev den gangen, og i dag tror jeg vi ser at styring (management) ikke kan gjøre alt, og at måling har sine begrensninger. 

Hood tror likevel ikke vi bør kvitte oss fullt og helt med innholdet i det utskjelte begrepet. 

– NPM har ikke gått bort. De underliggende problemene; hvordan få demokratier til å fungere bedre uten for sterk kostnadsvekst, er på ingen måte løst, sier han.