Lang vei å gå for storbyregioner
Byregionene har fått en stadig viktigere rolle. Ifølge en rapport fra Menon, står regionene nå for 60 prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, og 55 prosent av innbyggerne bor i disse regionene. Mens fraflytting preger utkant-Norge, kan de seks storbyregionene Tromsø, Trondheim, Bergen, Stavanger, Kristiansand og Oslo vise til en samlet befolkningsvekst på 18 prosent over perioden 2000 til 2012. Da er det kanskje ikke så rart at regjeringen og NHO ønsker seg enda kraftigere byregioner. I anledning sin årskonferanse har NHO lagt frem en skisse til hvordan kommunene kan slå seg sammen for å styrke byregionene (se tekstboks).
Tanken er at de største byene som Stavanger, Bergen og Trondheim, skal kunne overta fylkeskommunale oppgaver i likhet med Oslo, og slik fungere som administrative sentra for de mindre kommunene som sliter med å tilby innbyggerne tjenestene de har krav på. I Kommunalminister Jan Tore Sanners siste utspill åpnes det for at alle kommuner som gjennom sammenslåing oppnår et innbyggertall på 100.000, kan få nye oppgaver.
Men det siste utspillet kan ha gjort saken mer komplisert. Situasjonen i Rogaland er illustrerende. Trondheimsordfører Rita Ottervik sier til Klassekampen at dersom Bergen og Stavanger blir byfylker, og dermed får nye oppgaver og økonomiske midler, må også Trondheim bli det. Konkurransen mellom de regionale storbyene er for stor til å ignoreres. Hva som skjer i Rogaland kan dermed få konsekvenser for resten av landet.
Det er regionens geografi som gjør ting så intrikat. I dag er Stavanger den største byen i regionen målt etter innbyggertall, men den har kun 68 kvadratkilometer med landområde. Byen ligger lengst nord på en halvøy som strekker seg fra strendene på Jæren opp til Gandsfjorden, som igjen skiller halvøya fra Ryfylket. Til nå har denne landsdelen vært tilknyttet Stavanger med ferge, men i fjor startet arbeidet på Norges største tunnelprosjekt, det såkalte Eiganestunnelen og Ryfast som skal gå under Stavanger by, og deretter under fjorden og over til tettstedet Tau i Strand kommune. Prosjektet er ventet å koste rundt 10 milliarder kroner og skal stå ferdig i 2019. Men for sammenslåingshungrige siddiser er det lite å hente. Strand kommune har rundt 12.000 spredte innbyggere, og pendleturen gjennom tunnelen vil bli over 50 kilometer lang. Dessuten har Strand og nabokommunene Hjelmeland og Forsand angivelig allerede kjøpt nettdomenet Fjord.no med tanke på et nytt navn på en egen kommune i Ryfylke. Å vokse nordover blir vanskelig for Stavanger.
Umiddelbart sør for Stavanger ligger Sandnes med sine 286 kvadratkilometer. Sandnes er i prosent den raskest voksende byen i Norge. I fjor ble det 2000 flere sandnesbuer, en vekst som selv i absolutte tall kun blir slått av Bergen og Oslo. Byen har så mye plass i heiene østover, at det allerede er planlagt boområder for 40.000 nye innbyggere, med byggestart så sent som i 2030.
Thor Magne Seland er leder for Sandnes Høyre som er det største partiet i Sandnes. Høyre holdes utenfor bystyret av ordører Stanley Wirak (Ap) og hans valgtekniske samarbeid med Frp, SV, Sp og Pensjonistpartiet.
I flere år har Selands parti pekt på at enkelte av kommunene sørover burde kunne slås sammen med Sandnes. Likevel er han fortsatt åpen for å se på alle mulige forslag til sammenslåinger, også med Stavanger.
Spørsmålet er hva innbyggerne sitter igjen med i hvert av forslagene. De økonomiske insentivene er, ifølge flere lokalpolitikere vi har vært i kontakt med, ikke nok for kommunene til å påvirke avgjørelsen i den ene eller andre retningen.
– Vi er i en spesiell situasjon. Vi er store, og har en stor nabo. Vi leverer gode tjenester og driver effektivt. Hva har vi å tjene på en sammenslåing? spør Seland.
Hvis Sandnes med sine 75.000 innbyggere slås sammen med for eksempel nabokommunene Gjesdal og Klepp, på henholdsvis 11.000 og 20.000 innbyggere, kan Rogaland få to byer med fylkeskommunale oppgaver – innen 20 kilometers radius.
Næringslivet har aldri lagt skjul på at det ønsker seg kun én stor kommune. I en undersøkelse blant 1238 medlemmer i Stavangers lokale næringsforening, ønsket 77 prosent at byen skulle slås sammen med naboene Sandnes, Sola og Randaberg. Fusjonsiveren var ifølge Seland, noe mer laber blant næringsdrivende i Sandnes.
Selv i Selands egen partigruppe er spørsmålet om sammenslåing med Stavanger vanskelig. Da spørsmålet kom opp, var 39 av lokalmedlemmene for, og 39 imot i en undersøkelse i Stavanger Aftenblad høsten 2014.
– Det var uaktuelt med en sammenslåing med Stavanger frem til forslaget om byfylke kom opp, sier Seland.
Nå etterspør han mer håndfaste gevinster fra en eventuell sammenslåing til en byregion.
– Vi er allerede store, og vi driver svært effektivt. Hadde vi hadde hatt bedre infrastruktur om vi hadde vært en større kommune? Hadde utbygging gått raskere og lettere? Kunne vi drevet videregående skoler og kanskje drevet vår egen kollektivtransport. Hvis svaret er ja på det, så blir det noe mer interessert med sammenslåing, sier han.
Ordfører Stanley Wirak har inntatt den sammen holdningen.
– Vi er i utgangspunktet åpne for alle muligheter, også nye oppgaver, men problemet er at vi aner ikke hvilke oppgaver det er snakk om ennå. Hvem skal ta rus og psykiatri, for eksempel, spør han.
Den kanskje største gulroten med store byregioner ligger skjult i modellen, det tror i hvert fall professor i statsvitenskap ved UiB, Frank Aarebrot. Hans analyse av kommune-Norge bygger på demokratisk underskudd. Gjennom innføringen av New Public Management har de folkevalgte overført stadig flere avgjørelser til byråkratene. Lokale sykehus, for eksempel, blir lagt ned fordi de ikke passer inn i de økonomiske kalkylene til det regionale helseforetaket. Aarebrot tror, at dersom man lykkes med å utvikle sterke regioner, vil makten tilbakeføres til de folkevalgte igjen.
Det er ventet at Kommunal og moderniseringsdepartementet skal løfte sløret av de nye oppgavene i en stortingsmelding i juni i år. Men makt er altså i potten, og antagelig litt av bakteppet for at storstilt utrednings- og planleggingsprosess er satt igang i hele kommune-Norge.
Fylkesmann Magnhild Meltveit Kleppa (Sp), som selv godkjente Ryfast og Eiganestunnelen da hun satt som Samferdselsminister i i 2012, innkalte i desember partene til å delta i en ressursgruppe.
I tillegg til Fylkesmannen selv er KS, NHO, LO og Stavanger og Sandnes kommune blant de inviterte. Det første møtet i gruppen skal etter planen avholdes 20 januar. Gruppen skal ikke gjøre bindende vedtak, men bidra til informasjonsutveksling og faglige råd i arbeidet med kommunereformen. Uavhengig av hva gruppen diskuterer, vil spørsmålet om en sammenslåing mellom Stavanger og Sandnes henge i luften.
Lang vei å gå
– En plan om Stavangerregionen som byfylke har ikke vært på dagsorden, etter det jeg kjenner til, sier forskningssjef Einar Leknes ved forskningsinstituttet IRIS.
Han har tidligere undersøkt mulighetene for større byregioner, blant annet ved å se på kulturell identitet, og er blant de inviterte deltagerne til Fylkesmannens ressursgruppe. Forskningen hans kaster lys over avstanden mellom kommuenene. Mens man lett kan tegne grenser på et kart, er ofte lokal tilhørighet vanskeligere å avlese. Leknes har brukt avislesing som en indikator: Hvor langt fra lokalavisens redaksjonslokaler leses avisen?
Mens Oslo kan deles i ni avisleserregioner, leses Kristiansands Fædrelandsvennen i 15 kommuner. Bergens Tidende har den største dekningen på Vestlandet, avisen leses i hele 28 kommuner i en krets rundt Bergen. Husstander i 20 kommuner holder seg fortsatt med Trondheims Adresseavisen. Nord for Stjørdal overtar Trønderavisa. I Nordland sprer Tromsøs Nordlys seg over 5 nærliggende kommuner. Og Stavanger Aftenblad omfatter 12 kommuner. Etter hvert som man reiser sørover på Jæren, tar lokalavisen Jærbladet over.
Leknes peker på at byregioner utvikler seg uavhengig av kommunegrensene. De største byregionene har utviklet seg gjennom forskjellige typer politisk samarbeid om samferdsel-, kultur-, næring- og arealpolitikk. For Stavangerregionen er politikkutformingen på byregionalt nivå innenfor samferdsel, areal og næringsutvikling av større betydning enn det som skjer i kommunene, uttalte han til Stortingets kommunal- og forvaltningskomite i et foredrag i fjor.
Han tror ikke på en stor kommunesammenslåing på sørvestlandet.
– Jeg kan ikke se noen alternativ til dagens kommunestruktur i Stavangerregionen. Interessen i Sandnes synes å være for lav, kommunene nordover ligger for langt unna og mange av kommunene sørover er allerede over 20.000 innbyggere, sier Leknes.
Mens diskusjonene bare såvidt er igang, har Seland i Sandnes Høyre beholdt klarsynet.
– Det er lett å glemme at sammenslåing ikke er målet, det er bare et middel for å nå et annet mål: robuste kommuner. Og hva er det? Er vi robuste nok i dag? spør Seland.
Han vet det ikke, men vil at folket skal få avgjøre. Selv om Høyre sentralt ikke ønsker folkeavstemming om kommunesammenslåing, går Sandnes Høyre inn for det lokalt.
NHO sikter høyt
Temaet for NHOs årskonferanse 2015 er byutvikling, underforstått: Kommunesammenslåing. Vi må investere mer i samferdsel og skape mer «robuste» kommuner siden vi kommer til å være 7 millioner innen 2040, hevdes det.
At vi skal bli 2 millioner flere nordmenn de neste 25 årene er mulig, men det er ikke det mest sannsynlige scanariet.
Riktignok har veksten vært ganske høy de siste ti årene. Fra 2004 til 2014 økte innbyggertallet med 531 000. Veksten var hovedsaklig drevet av innvandring fra Øst-Europa etter den store EU-utvidelsen i 2004. I tillegg brøt Norge den negative fruktbarhetstrenden som resten av Europa var plaget av. Mens tyske kvinner i snitt fikk 1,39 barn, fikk norske kvinner i 2009 1,97 - nesten nok til å opprettholde befolkning på egen hånd, og helt uten innvandring.
Men ifølge en ny analyse i SSB, er det nå tegn til at veksten bremser opp. Arbeidsinnvandringen er lavere enn før. Innvandring fra Polen toppet seg i 2008, da kom rundt 14 000 polakker for å søke arbeid i Norge. I 2013 var antallet sunket med nesten 40 prosent til i overkant av 10 000. Innvandring fra Lituaen toppet seg med rundt 8000 i 2011 og har sunket til 5500. Og til og med svenskene er lunkne, stadig færre av dem flokker til party i nabolandet. Siden toppen i 2011 da 8000 kom over grensen, har antallet nye svenske arbeidsinnvandrere falt til 5000, et fall på 37 prosent.
Også norske kvinners trendbrytende fruktbarhet ser ut til å bli en kortvarig affære. Siden toppnoteringen i 2009 har fruktbarheten rast. I 2013 var den nesten tilbake til det rekordlave nivået i 2002, 1,75 barn per kvinne. Samtidig er det i de store byene at fruktbarheten er lavest. Mens kvinner i Nord-Trøndelag i snitt fikk 2,03 barn i 2013, fikk Oslokvinnene kun 1,67, så større kommuner vil ikke nødvendigvis føre til høyere befolkningsvekst, snarere tvert imot.
Slik tenker partiene
Frp: Ville opprinnelig legge ned fylkeskommunene som selvstendig forvaltningsnivå, og fordele oppgavene mellom kommunene, staten og det private næringsliv
Vil ha frivillig sammenslåing av kommuner
Høyre: Ville opprinnelig legge ned fylkeskommunen. Kommuner som har en robust størrelse overtar tyngden av oppgavene innen utdanning, helse, samferdsel, næring og regional utvikling. Overføre videregående utdanning, fylkesveier, kollektivtrafikken og ansvaret for barnevernet til kommunene. Også oppgaver fra Fylkesmannen innenfor miljø, landbruk og natur bør overføres til kommunene.
Venstre: Ønsker at flere oppgaver blir desentralisert fra staten til kommunene, spesielt innen velferdstjenester og helse. Det bør legges vekt på å redusere antall kommuner i naturlige sammenhengende bo- og markedsregioner.
Kristelig Folkeparti: Ønsker at sammenslåinger skal komme til gjennom samarbeid og at lokaldemokrati, gode tjenester og velfungerende enheter må prioriteres.
Senterpartiet: Vil opprettholde de tre forvaltningsnivåene, kommunen, fylkeskommune og stat. Mener det er riktig å beholde en mangfoldig kommunestruktur. Eventuelle sammenslåinger må være lokalt forankret og skje etter lokale folkeavstemming.
Arbeiderpartiet: Mener det er behov for endringer i kommunestrukturen, men skeptisk til å fjerne fylkeskommunene.
Sosialistisk Venstreparti: Beslutninger om sammenslåing må fattes lokalt. Ingen kommuner må tvinges til å slå seg sammen. Vil ha et mer slagkraftig regionnivå som kan gi demokratisk styring i spørsmål som går ut over grensene dagens fylkeskommuner gjør. Vil bevare tre forvaltningsnivåer, men åpner for at fylkeskommunen erstattes med større regioner.
