NPM-reform: Reformkritikk

En interessant studie av New Pubublic Management (NPM), som styrings- og forvaltningsmodell, er gjort i Storbritannia av professorene Christopher Hood og Ruth Dixon, begge fra University of Oxford. Nettopp utkom deres rapport fra studien (april 2015) under tittelen «A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government». I Storbritannia har NPM-reform og bestiller-utførermodellen dominert mer og mer i de tretti årene studien dekker. I dag sliter landet hardt med sin offentlige økonomi. Konklusjonene i rapporten forklarer dette og er klare og entydige. Forklaringen er at NPM og forvaltningsreformene har medført:

1) Betydelig høyere kostnader som belaster offentlige budsjetter.

2) Mer klager fra institusjoner som produserer tjenestene og folk flest som ikke får dem på en tilfredsstillende måte.

3) Økende mistillit mellom sentralforvaltningen, institusjoner og ekstern lokalforvaltning rammer effektiviteten.

4) Det har vokst fram et så omfattende og uoversiktlig kontroll- og reguleringsbyråkrati at det hemmer utvikling og innovasjon.

Disse fire punktene viser det motsatte av hva «jernkvinnen», Margret Thatcher, en gang lovet som konsekvenser av sine NPM-reformer på 1980-tallet. Likevel følger vår blåblå regjering hennes reformprinsipper.

Demokratisk styring av offentlig sektor krever avvikling av NPM og bestiller-­utførermodellen, viser studien. Allerede i 2002 kvittet Skottland seg med modellen i helsesektoren mot sentralregjeringen i London sin vilje. De gikk tilbake til rammefinansiering og en forvaltningsmodell med overordnete politiske mål for folkehelse. Argumentet var at når de sluttet med konkurranseutsetting og privatisering, var det ingen grunn til å fortsette den kostnadskrevende bestiller-utførermodellen.

I Norge fortsetter regjeringen med reformer og tenkning som dyrker NPM.

Det er for eksempel kjent at regjeringen foreslår å ta nettopp denne bestiller-utførermodellen i bruk for organiseringen av framtidig norsk jernbane. Et stort uavhengig Jernbanedirektorat skal stå for bestillerfunksjonen i forhold til NSB som utfører, og for visse strekninger skal driften ut på anbud slik at private aktører kan komme inn. NSB mister dermed sitt nasjonale oppdrag. Modellen er hentet fra Sverige og Storbritannia. Men i begge landene viser evalueringer at modellen ikke fungerer etter sin hensikt. Koordinerings­problemer mellom ulike private transportører med forsinkelser og kaos oppstår, og infrastrukturen lider på grunn av manglende vedlikehold. Det rapporteres fra Sverige at en feil på jernbanenettet som må repareres kan ta flere uker å få utført, fordi oppgaven må veien om det svenske Jernvegs­direktoratet som bestiller. Bestillerfunksjonen betyr byråkrati, og beslutninger tar sin tid, noe som betyr store transaksjonskostnader som belastes budsjetter.

Denne modellen kan vi anta også vil komme i kommune­sektoren. Stortingsmeldingen fra Kommunal- og Fornyingsdepartementet om en kommunereform forelå nettopp. Det går klart fram at antall kommuner i Norge skal bli færre og fylkeskommunen skal bli overflødig ved overføring av oppgaver til kommunene. Dette er blitt proklamert lenge. Det som ikke er så klart er hvilke styringsmodell de tenker seg. De sier i meldingen: «Blant annet er det behov for bedre koordinering og effektivisering av det statlige tilsynet med kommunene». Det betyr mistillit til kommunene, og regulering og kontroll må til. Bak retorikken om desentralisering og sterke kommuner ligger NPM og deres bestiller-utførermodell. Det betyr at staten skal bestille tjenester fra kommunene og de siste blir utførere/bedrifter i et statlig konsern. Kommune som utførere gis mer frihet til å utføre oppdraget på sin måte («mer makt til kommune» heter det), men staten som eier av kommunene kontrollerer og bestemmer oppgavene.

Prinsippet om generalist­kommunen forlates. Store kommuner kan få flere oppgaver enn de mindre kommunene. Kontrakter inngås og lokal­politikken rettsliggjøres slik at lokaldemokratiet blir satt på arms lengde avstand. En annen konsekvens er, som i Storbritannia, at det oppstår et kostbart og omfattende rapporterings- og kontrollsystem som skal dokumentere og legalisere resultater. Utgangspunktet er mistillit som vil bli gjensidig. Kontrakter mellom stat og kommune inngås, og bruken av private konsulenter/utfører vil bli omfattende. Byråkratiet vokser. Modellen er også kjent fra Frankrike siden 1980-tallet som «Contrat de Plan – Etát et Regions» – «Plankontraker mellom stat og regionene». Oppdragskontrakter inngås med lokalforvaltningen og regionale aktører som utførere. 

Norsk lokaldemokrati vil bli sterkt svekket, og til dels bli satt utenfor av bindende kontrakter som stat som bestillermyndighet definerer. Kan den norske regjeringen gjøre dette med de omfattende konsekvensene reformen innebærer? Regjeringen kan gå inn på en slik kommunereform fordi kommunene ikke er grunnlovsfestet i Norge. Kommunene eies av staten og er rettsløse. Bestiller-utførermodellen er blitt en «NPM-isme» som er blitt absolutt i det nyliberale EUs innflytelsesområde. Det er ideologier som rår. 

«I Storbritannia har NPM-reform og bestiller-utførermodellen dominert mer og mer i de tretti årene studien dekker. I dag sliter landet hardt med sin offentlige økonomi.» 

Noralv Veggeland er professor i offentlig politikk ved Høyskolen i Lillehammer.