Ekspert­forslag kan løse kjerne­problem i NAV

Det viktigste er å bestemme seg for hva NAV skal være. Det er budskapet fra ekspertene og NAV-lederne Ukeavisen Ledelse har snakket med. Men det kan bli den vanskelige jobben av alle.

• Det går bedre. På tross av mye kritikk, ting går bedre i NAV.
• Gode forslag. NAV-ledere tror på forslagene til ekspertutvalget, men advarer mot utvanning.
• Motstrid. Det ligger motstridende interesser innbakt i NAV-systemet. Utvalgets forslag kan løse opp i dette grunnleggende problemet.
• Må få avklaring. Det viktigste er å bestemme seg for hva vi vil NAV skal være.

Velferdstaten

I køen foran meg står en dame fra Somalia. Hun snakker ikke norsk og prøver forgjeves å holde styr på tre unger mens hun blir satt inn i det norske systemet for sosiale ytelser. Bak står to bryske arbeidskarer fra Polen og tripper utålmodig. Selv har jeg klønet til skjemaet for pappaperm. Vi har alle forskjellige behov, men vi står i den samme køen.

Vi er i den norske velferdsstatens navle. En av tre kroner på statsbudsjettet går gjennom Arbeids- og velferdsetaten NAV. I fjor mottok over 3 millioner nordmenn ytelser og tjenester herfra, det ble til over 270 000 saker i måneden. Hvert eneste år oppstår det 127 millioner møter mellom NAV og oss, «brukerne». 

Det er ikke så rart. I dag skal NAV dekke svært mange behov. De vanligste har du hørt om. Sykepenger, dagpenger, pensjon, kontantstøtte, arbeidsavklaringspenger og barnetrygd. Men NAV har også fått en rekke mer eller mindre obskure oppgaver i tillegg. Alt fra kampen mot fedmeepidemien til reduksjon av fattigdom og forhindring av tvangsgifte ligger etter hvert bakt inn i listen med målsetninger.

Et søk på NAV blant norske aviser og nyhetsmedier gir 15 000 treff per år. Mange av disse sakene handler om at NAV har skuffet en bruker – som straks får støtte fra en politiker som lover å ta affære. Ta for eksempel Astrid på Sørlandet som er bundet til rullestol og ble nektet støtte til firehulstrekk på bilen sin slik at hun kunne komme seg frem i snøen. NAVs forslag gikk ut på at noen burde hjelpe henne med å legge kjetting på bilen. Til slutt måtte Robert Eriksson på banen og love bot og bedring. Selvsagt skulle Astrid få firehjulstrekk. Det skulle bare mangle.

At vi har problemer med NAV, er etter hvert blitt så vanlig som utgangspunkt i debatten at ingen lenger stusser når det nedsettes et ekspertutvalg. Det var det heller ingen som gjorde da Vågeng-utvalget satt seg ned med sine luper i fjor for å gi den nødvendige bakgrunnsinformasjonen for å oppfylle den blåblå regjeringens plattformserklærte gjennomgang av NAV. Flere skal fra trygd til arbeid.

Utvalget la tidligere denne måneden frem sin endelige diagnose. Mens målet var å samle de tre store velferdsområdene trygdeetaten, den kommunale sosialtjenesten og arbeidsformidlingen (Aetat) på et sted, slik at folk kunne få støtte, men også hjelp til å komme tilbake i arbeid, har resultatet blitt noe litt annet. A`en i NAV som skulle stå for arbeid, var falt ut, sa Arbeids- og sosialminister Robert Eriksson da han mottok utvalgets rapport. 

Det kan det også godt hende den har. Den har i hvert fall i stor grad blitt satt ut til andre. Likevel er det et faktum at mye går bedre i NAV nå enn det gjorde for bare noen år siden. I hvert fall hvis man tar høyde for de nesten umenneskelige utfordringene man sto overfor da man tok reformens første famlende skritt tilbake i sommeren 2006. 

I rapporten «Mission impossible made possible» skriver professor Anne Lise Fimreite ved Rokkansenteret at Nav-reformen var en «politisk besluttet reform, og reformen skulle gjennomføres til tross for en rekke advarsler fra både forskere og embetsverk». 

NAVs første leder, Tor Saglie, uttalte at det var som å reparere et fly i luften. 

Han overdrev ikke. Kort tid inn i reformen, kom meldinger om folk som ikke fikk utbetalt sykepengene de hadde krav på. Problemet skyldtes en feil i IT-systemet og ble etter hvert rettet opp, men skaden var allerede skjedd. Skandalen var et faktum. Siden har det ikke manglet på negative oppslag i norske medier om NAVs liberale bruk av eksterne konsulenter og diverse IKT-prosjekter.

Men i Ekspertutvalgets rapport og blant ekspertene Ukeavisen har snakket med er det klart at de første omstillingsproblemene nå er et tilbakelagt stadium. Nytt felles IT-system, når det blir klart, vil løse mange av de siste gjenværende problemene fra startårene. Ting går faktisk bedre nå. 

For eksempel har det vært spekulert i om NAV har den riktige kompetansen. En kommunalt NAV-ansatt, var før NAV-reformen spesialist på rusomsorgsarbeid i kommunen og glad i jobben sin. Etter reformen ble hun «omskolert» til å være generalist i NAV som skal kunne svare på alt som de i køen måtte lure på. Altså måtte hun gå fra å kunne mye om rus til å kunne litt om det som moren fra Somalia, malerne fra Polen og journalisten med skjemautfordringer spurte om. Med det forsvant mestringsfølelsen og gleden av arbeidet, mener flere.

Mye styres fra staten, men i realiteten står NAV-kontorene ganske fritt til å gjøre lokale grep. For eksempel var det ikke alle NAV-kontorene som gjorde de ansatte til generalister etter reformen. Og mange av av de som gikk mot generalisering erfarte at det ble vanskelig å ha kontroll på denne måten. I dag ser man en tendens til at mange av NAV-kontorene går tilbake til spesialisering igjen.

– De seneste målingene viser at det er tegn til bedring, både i brukertilfredsheten og i NAVs evne til å få folk fra trygd og over i arbeid. NAV er i ferd med å gå seg til. Omstillingsturbulensen har roet seg, Uttalte forsker Jacob Aars ved Universitetet i Bergen da han oppsummerte egen NAV-evaluering i fjor.

Kan alltids bli bedre

Seniorforsker ved Sintef Solveig Osborg Ose er en av de med dypest forståelse av NAV i dag. At systemet er komplekst, er hun den første til å si. Hun har brukt mange år på å komme til den forståelsen hun har i dag. 

– Ting er blitt bedre. Men vi kan fortsatt ikke si at NAV er velfungerende, sier hun.

I dag er NAV dels statlig og dels kommunalt – en ordning som stammer fra før reformen da sosialtjenesten var kommunal og trygden statlig. Ved NAV-kontorene er fortsatt rundt 50 prosent er ansatt i kommunen og resten i staten. Blant ledere er statlig ansatte i flertall. Todelingen har gitt noen uheldige konsekvenser. Medarbeidere som har utført samme jobb, har i enkelte tilfeller fått forskjellig lønn. Mange steder bruker de også forskjellige IT-systemer.

Geir Egil Larsen er statlig NAV-leder ved NAV-kontoret i bydel St. Hanshaugen i Oslo. St. Hanshaugen er på mange måter bindeleddet mellom øst og vest i Oslo. NAV-kontoret er et av Norges største med 36 000 brukere. Her jobber Larsen tett med kontorets andre leder, sjefen for den kommunale delen – sosialtjenesten fra gammelt av – Sigurd Røeggen. Mens den statlige delen i stor grad innebærer enkle overføringer av penger til brukere uten større utfordringer, er det brukerne av den kommunale delen som er mest arbeidskrevende.

– På den kommunale siden har ting blitt tyngre og mer komplekst etter reformen, sier Røeggen.

De er begge tilfreds med utvalgets forslag til forbedringer av styringen og ledelsen i NAV. 

– Jeg synes utvalget har gjort en god jobb. Jeg kjenner meg godt igjen i mye i det de skriver. For eksempel er forslaget om en felles tariff for statlig og kommunalt ansatte interessant, sier Larsen.

Han trekker også frem forslaget om omleggingen av NAVs vurdering av arbeidsevne som et smart trekk. 

– I dag er det en form for motstrid mellom våre oppgaver ved NAV-kontoret, sier Larsen.

Først skal NAV vurdere om folk er syke nok til å motta støtte. Er de det, skal NAV vurdere hvilke resterende muligheter de har til å jobbe, men også hvilke muligheter de har for økonomisk støtte. Dermed oppstår det en potensiell interessekonflikt.

Utvalget foreslår at brukermedvirkningen og arbeidsperspektivet i arbeidsevnevurderingen må styrkes. Arbeidsevnevurderinger skal primært rettes mot muligheter og begrensninger for arbeid og ikke domineres av begrensninger av helseplager, heter det i rapporten.

– Dette støtter vi helhjertet, sier Larsen.

Samtidig advarer de mot for mange heste­handler rundt forslaget. 

– Hvis ministeren bindes, kan resultatet raskt bli en ny runde med «klatting», og det vil vi ikke være tjent med, sier Larsen.

De to NAV-lederne sier de jobber godt sammen.

– I reformperioden var det en stor fordel å være to, sier Larsen. 

På spørsmål om det fortsatt er det, viser de til utvalgets rapport. Der går det frem at brukerne er mer tilfredse med tjenestene de får ved de store NAV-kontorene, og der har man som regel to ledere.

De samarbeider også med Oslo kommune. Slik er det ikke overalt. Faktisk er det slik at det lokale NAV-kontoret og kommunen nærmest slåss om den samme kompetansen.

Kommunen har for eksempel ansvar for psykisk helsearbeid. Og med kommunereformen ligger det an til at kommunene vil få mer å gjøre på dette området. Dette forsterkes av samhandlingsreformen. NAV på sin side er dagens sosialkontor. Det er deres oppgave å følge opp brukerne. Dermed kan vi få situasjoner der både den kommunale hjemmetjenesten og NAV-kontoret kommer på hjemmebesøk. 

– Kommunalt psykisk helse- og rusarbeid er på mange måter den nye sosialtjenesten i kommunene. Når kommunene har sosialfaglig kompetanse og bygger gradvis opp tjenestene til å nå flere og ha stor bredde i tilbudet, må NAV kontorene utvikles med hensyn på dette, sier Ose i SIntef. 

– Det viktigste er at NAV får vite hva de skal gjøre, sier hun.

Ose har ikke tro på en altomfattende styringsrevolusjon ovenfra og ned. I stedet peker hun på flere ting som kan gjøres bedre enn det gjøres i dag. For eksempel tror hun det fortsatt er mulig å justere på målstyringen. De senere årene har man trappet kraftig ned på antall områder som detaljmåles, det er bra, men Ose mener man fortsatt måler galt. 

– Målingen er veldig viktig, det meste av aktiviteten i NAV styres av hva man måler. Men i dag måles ikke det som er hensiktsmessig, sier hun og viser til at man for eksempel måler antall kontakter man har hatt med arbeidsgiver. 

Hun tror et mer hensiktsmessig mål kunne være å se på hvor mange som unngikk å gå fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger. 

Ose tror nøkkelen til et mer velfungerende NAV er at NAV-kontorene får til gode samarbeid med kommunene. Problemet er ofte at kommunene ikke viser interesse.

– Mange NAV-ledere sliter med å få rådmann og politisk ledelse på banen. Mange steder vet knapt rådmannen hva NAV holder på med, sier hun.

Skal NAV innrettes med mer lokal makt i -framtiden, eller skal staten ta mer av styringen?

Hva vil vi med NAV?

NAV-lederne i bydel St.Hanshaugen tror problemet er at det er uklart hva NAV-kontoret skal være. 

Den uklarheten kan gå helt opp i regjeringen. Professor i sammenlignende politikk Frank ­Aarebrot peker på at det er nyanser i hvordan regjeringspartiene favoriserer kommunal og statlig styring. 

– Frp har hatt en tendens til å anse staten som viktigst. Carl-Ivar Hagens retorikk på eldreomsorgsområdet handlet om at eldreomsorgen skulle være statlig, ikke kommunal. Det er nok en tradisjon som ligger i Frp, sier han

– Samtidig er det nok også slik at Høyre ikke er fullt så begeistret for kommunene som Venstre og Kristelig Folkeparti, men de har til stadighet brukt Oslo kommune som utstillingsvindu for politikken sin. Så hører det med at flertallet av norske velgere bor i en høyrestyrt kommune. Det gjør nok at partiet vil ha en større tendens til å gi kommunene eventuelle nye oppgaver, sier han.

I dette ligger det med andre ord en kilde til uenighet i regjeringen. Skal man påføre NAV mer statlig styring, eller skal kommunene ta over flere av oppgavene? Det har i hvert fall ikke manglet på styringsiver fra arbeids- og sosialminster Robert Eriksson. Før han sparket NAV-sjef Joakin Lystad sendte han intet mindre enn 7 tildelingsbrev med instrukser om retningsvalg for NAV. 

Ekspertutvalget har latt eierskapsdebatten ligge. Sintefforsker Ose tror heller ikke ansvarsflytting er løsningen. 

– Kanskje det er mest ryddig at NAV tar seg av utbetaling av ytelsen, og så kan kommunen ta seg av det sosiale arbeidet, sier Ose. Slik er det mange steder allerede. 

Dårlig selvbilde er kjernen i problemet

I dag er Oslo Høyres utstillingsvindu for velferdspolitikken. En viktig grunn til det, er ifølge Aarebrot, at Oslo som byfylke har flere helhetlige forløp. Mens andre kommuner gir fra seg ansvaret for elever i det de begynner på videregående til fylket, kan Oslo fortsatt følge hver elev. Den samme logikken gjelder for sosialområdet også. Og der er ungdommen en av de største utfordringene for NAV – noe som også er et viktig politisk satsingsområde.

– Mange av brukerne på NAV har ikke reelle helseproblemer, de har mestringsproblemer som følge av sosiale forhold, sier Ose.

Det kan ikke leses ut fra NAV statistikk, men hun ser en klar tendens etter å ha spurt svært mange NAV-veiledere hvilke problemer brukerne faktisk har. Gjennomgangstonen er dårlig mestringsfølelse, lav selvtillit og liten tro på fremtiden. Kanskje er det snakk om en mild depresjon, men svært ofte er det bakenforliggende sosiale forhold som fører til det.

– Jeg tror ikke løsningen for disse ligger i psykiatrien, sier hun.

– Forventningene til NAV tyder på at NAV må ha enorm kompetanse på veldig mange områder. Da må NAV bli veldig mye større enn i dag. Jeg tror kommunene må ta større ansvar for forebygging. Særlig blant unge. NAV kan bidra med sin kompetanse, men de har ingen verktøy de kan bruke for å forebygge.

– Det er rart at kommunene skal forebygge for pasienter, men ikke for NAV-brukere, sier hun.

NAV-leder Røeggen har sett brukerne av de sosiale tjenestene endre seg over 30 år. Han er bekymret, særlig for enkelte grupper unge brukere med mestringsproblemer. 

– Du må stå opp om morgenen. Du må gjøre noe selv. Du må være villig til å flytte på deg, sier han.

Både Røeggen og Larsen tror det er rom for forbedringer ved NAV-kontorene. I dag er en del praksis arvegods fra en gammel organisasjonskultur og ikke alltid et lovpålagt krav.

For eksempel er de opptatt av at NAV-kontorene ikke i tilstrekkelig grad utfordrer brukere med sykemeldinger fra fastlegen sin.

– Legen er ekspert på medisin og helseskader, men ikke på restarbeidsevne. Det er det vi som er, sier Larsen. 

I Fredrikstad har man i det siste eksperimentert med å sette folk som har vært sykemeldt i mer enn åtte uker inn i en tilrettelagt aktivetet. 

– Loven har egentlig krevd dette i alle år. Vi har bare ikke hatt en kultur for å praktisere det, sier Røeggen.

«Ting er blitt bedre. Men vi kan fortsatt ikke si at NAV er velfungerende»
Solveig Osborg Ose, seniorforsker i Sintef