Scheel-utvalget unngår skuffen

Forventningene var skyhøye til Scheel-­utvalgets forslag til skattereform. Utvalget ble nedsatt av den rødgrønne regjeringen på våren i valgåret 2013, en periode da de borgerlige virket uslåelige på meningsmålingene.

Når lekkasjer i forkant av offentliggjøringen antydet at utvalget kunne komme til å gå inn for fagøkonomenes våte drøm – sterkt innstrammet eiendomsskatt – kanskje til og med på statlig hånd, og attpåtil med H og Frp i regjering, gikk media i fistel.

Men Scheel-utvalgets mandat var aldri å legge frem forslag til eiendomsskatt, det var å undersøke om selskapsskatten var godt tilpasset den internasjonale utviklingen.

Og det var den visstnok ikke. Utvalget foreslo denne uken å redusere selskapsskatten fra dagens 27 prosent til 20 prosent – altså godt under nabolandenes nivå. Et viktig mål for utvalget var å demme opp for overskuddsflytting, altså praksisen med å flytte overskudd i høyskatteland over til lavskatteland gjennom gjeldsrenter og såkalt transferpricing.

For å hindre huller i det nye systemet, ble det foreslått å redusere personbeskatningen også. Prinsippene fra tidligere skatteutvalg består – satsene skal ned og flere må betale (se tekstboks).

– Robust er blitt et utskjelt ord i det siste, men vi fant ikke noe bedre. Dette er vårt forslag til et mer robust skattesystem, sa utvalgsleder Hans-Henrik Scheel under pressekonferansen denne uken.

Advokat Ernst Ravnaas satt sammen med Hans Henrik Scheel i Aarbakke-utvalget som forberedte skattereformen i 1992. Han synes det er flere gode hovedgrep i utvalgets forslag til nytt skattesystem.

– Hovedmålet har jo vært å skape et skattesystem for selskaper som er konkurransedyktig internasjonalt, og det synes jeg utvalget har lykkes godt med. Utvalget viderefører nøytralitetsprinsippet som blant annet innebærer at lønnsomhet før og etter skatt fortsatt skal være målsettingen. Samfunnsøkonomiske feilinvesteringer skal ikke bli gjort på skattereglene, sier han.

Men ingen ros uten ris. Ravnaas mener Scheel-utvalget ikke klarer å følge nøytralitetsprinsippet i alle sammenhenger.

– Som følge av utvalgets iver etter å få lik beskatning av arbeidsinntekt og kapitalinntekt foreslår man at aksjeutbytte og aksjegevinst til personlige aksjonærer skal beskattes med over 50 prosent. Kapitalinntekter som investeres direkte, for eksempel i verdipapirer, beskattes bare med 20 prosent. Jeg synes det definitivt er grunn for å stille spørsmålet om utvalget har valgt riktig grep med sitt forslag. Uten denne oppmerksomheten på lik beskatning av arbeidsinntekt og aksjonærinntekter kunne man vurdert vesentlig mindre dyptgripende endringer i personbeskatningen, for eksempel unnlatt å redusere skattesats på alminnelig inntekt for personer til 20 prosent som betyr 70 milliarder i tapte skatteinntekter, sier han.  

At formuesskatten foreslås opprettholdt var også en skuffelse for Ravnaas.

– Jeg har siden jeg tok dissens i Aarbakkeutvalget ment at formueskatten bør avvikles, og Scheel har like lenge ment det motsatte. Vi bør heller ha en eiendomsskatt som kanskje også omfatter næringseiendom, sier han. 

Ifølge Ravnaas har formueskatten flere problematiske sider. For det første fører den til feil investeringer gjennom at eiendom blir verdsatt veldig lavt. En person kan for eksempel ta opp et lån og kjøpe en eiendom som ved formuesbeskatningen verdsettes mye lavere enn den faktiske verdien. Denne svakhet har Scheel-utvalget håndtert gjennom sitt forslag om at all formue skal verdsettes til 80 prosent av markedsverdi.

Et annet problem med formueskatten er at for eksempel gründere med verdifulle patenter kan ende opp med høy formueskatt uten å ha inntekt til å betjene den. Dette skjer dersom patenter for eksempel legges inn i et selskap som børsnoteres. Selv om selskapet ikke tjener penger og heller ikke kommer til å gjøre det før om flere år kan markedet verdsette det høyt, basert på forventninger om fremtidige inntekter. Gründeren har typisk lite lønn, selskapet kan ikke dele ut utbytte da det ikke tjener penger og gründerens eneste alternativ for å betale formuesskatten er å selge aksjer, noe man ikke har lyst til. Mange i en slik situasjon har valgt å flytte til utlandet.

– Denne svakheten ved formuesskatten har utvalget ikke løst. Utvalget skriver at man ikke tror folk vil flytte for å unngå formuesskatt. Det er bare en påstand. Som advokat har jeg bistått mange gründere med å flytte fra landet på samme måte som andre med betydelig formue, sier han.

Ravnaas mener utvalget blant annet har hatt for lite tid til å se skikkelig på disse skatteformene, noe som er forståelig med det mandat som ble gitt og den tid utvalget har hatt til rådighet. Men det er ikke desto mindre en svakhet ved utredningen.  

– Det er rom for mer arbeid. Og det er sannsynlig at det blir nedsatt særutvalg for å se på enkeltspørsmål, sier han og legger til:

– Det er åpenbart at det er mye politisk sprengstoff i utvalgets rapport. Jeg tror nok det skal handles mange hester før vi kommer i mål.

Blant hester og kameler

Skatt er enkelt. Den må kreves inn for å finansiere offentlig virksomhet. Politikk er, dessverre, ikke like enkelt. Kort tid etter at forslaget fra utvalget var lagt frem, var kommentatorer og politikere på banen med sine dystre spådommer over skattereformens skjebne. Siden endringer i skattesystem som regel krever brede forlik, betyr det at Arbeiderpartiet og Høyre må bli enige for at forslaget ikke skal ende i skuffen – og det ville bli vanskelig.

– I periodene etter at Aarbakke-utvalget la frem sine forslag hadde både Ap og Høyre alternert i regjeringsposisjon, og begge partiene forstod at endringer krevde forlik for ikke å bli reversert, sier forsker ved Standford University, Johan ­Christensen.

Han viser til at Høyre også fikk med seg Ap på store deler av reformen i 2004. Men at Frps regjeringsmedlemskap kan bli problematisk denne gangen.

– Jeg tror det kan bli vanskelig for Frp å ta ansvar for et forlik som nødvendigvis må involvere å kutte noen fradrag eller begrense rentefradraget. Om vi vil se handling, kommer an på den politiske viljen. Ap har gitt signaler om at de kan være villige til å gå med på et bredt forlik, og det er interessant at Frp ikke er direkte avvisende, sier han.

Å helt ignorere utvalgets forslag, er ikke aktuelt. Til det er forslaget om å kutte selskapsskatten til 20 prosent mer eller mindre nødvendig, mener ekspertene.

– Det er en interessant utvikling. Hadde du spurt Finansdepartementet om hva de syntes om et slikt forslag for fem år siden, hadde du fått tommelen ned. Men utviklingen har vært drevet frem av nabolandene. 20 prosent selskapsskatt innebærer at man gir etter for skattekonkurransen. Og samtidig taler mange hensyn for å gjøre nettopp et slikt grep, sier Christensen og viser til utviklingen med overskuddsflytting og at lavere skattesats kan bidra til å bøte på problemet.

Christensen har i rapporten Nordisk skatte­politikk mot 2030 – som er en del av Fafo-­prosjektet Normod – sett næmere på utviklingen av de nordiske skattesystemene. Et fellestrekk ved dem er at politikerne har hatt en tendens til å bruke skatte­systemet til å gjøre mye mer enn å samle inn penger. Målsetninger som fordeling og økonomisk stabilitet har også vært vanlig. Egne ­skatter ble pålagt særgrupper mens andre fikk nyte godt av gunstige fradrag. Slik skulle industri og boliger bygges, og distriktene og miljø vernes.

Lenge førte det til et stadig høyere skattenivå.

Men så skjedde det noe, den nordiske skattepolitikken endret seg dramatisk før årtusenskiftet. I rapporten peker Christensen på at mange tiår med skatteøkninger ble erstattet av betydelige reduksjoner fra rundt år 2000 (se figur).

Starten på skiftet ligger i de store skattereformene på begynnelsen av 1990-tallet. Den nye melodien var tuftet på «effektiv allokering av økonomiske ressurser» – en vise som fagøkonomene entusiastisk nynnet i kor. Reformene hadde felles at satsene skulle ned, mens skattegrunnlaget skulle bli bredest mulig og at mange av særinteressenes fradrag skulle bort.

Men er en slik utvikling i stand til å holde liv i den nordiske modellen?

I rapporten fremgår det at den gjennomsnittlige skatten på arbeid i Norden ble redusert med rundt 5 prosent for hvert inntektsnivå mellom 2000 og 2010.

Christensen ser det i sammenheng med fagøkonomi som profesjon. I sin doktoravhandling så Christensen på effekten av økonomenes inntogsmarsj i byråkratiet og politikkutformingen. Han peker på at skillet i politikken som kom med reformene på 80- og 90-tallet til dels ble brakt frem av at økonomene i Finansdepartementet tok over styringen i utformingen av skattepolitikken fra juristene.

Byråkrater som legger frem forslag til politikk står alltid foran et dilemma: I hvilken grad skal de forsøke å påvirke politikerne? Hvor langt i retning av en idealisert verden for en fagperson skal man gå?

– Det er det store spørsmålet; i hvilken grad skal man tilpasse rådgivningen de politiske ønskene? Det er store forskjeller mellom departementene og profesjonene, noen prøver nok å påvirke politikken mer enn andre. Men jeg tror man kan si at det er en sterk tradisjon blant økonomene i embetsverket å se det som sin rolle å si hvordan det bør være. Denne tradisjonen har stått særlig sterkt blant økonomene i Finansdepartementet, sier Christensen.

­ Politikerne ønsker å fikse et problem, og byråkratene legger frem løsninger. Siden 80-tallet er det hele tiden økonomene som har drevet frem endringene i skattesystemet. Og hovedprinsippene i forslaget som foreligger i dag er helt klart en videreføring av tankegangen fra reformene rundt begynnelsen av 1990, sier Christensen.

Han tror et nytt, værhardt skattesystem må tilfredsstille tre mål:

• Skatteveksling fra arbeid til bolig
• Utvidelse av merverdiavgiften
• Markant økning i grønne skatter

Forslaget fra skatteutvalget peker også forsiktig i denne retningen, med unntak av nye grønne skatter.

Christensen tror spesielt forslaget om å begrense rentefradrag er et godt grep som sikter mot å gjøre noe med eiendomsbeskatningen.

– Dette har vært fagøkonomenes drøm siden 70-tallet. I hvert eneste utvalg som har sett på justeringer i skattesystemet, har det vært bakt inn forslag om å gjøre noe med eiendomsbeskatningen, og aller helst rentefradraget, sier han.

Iherdig innsats fra økonomene til tross, Norge har fortsatt den laveste beskatningen av eiendom i Norden.

Og det kommer vi også til å fortsette å ha, selv om Scheel-utvalgets forslag blir fulgt opp. Og skjer det, så er det ikke fordi noen har veldig lyst. Ingen kan anklage Scheel-utvalget for å ha samlet ­venner.

Med mindre det finnes mange ikke-organiserte arbeidstakere med hverken barn, huslån eller BSU-konto som virkelig brenner for sterkt reduserte selskapsskatter, lavere rentefradrag og merverdi på finansielle tjenester, da.

Fallende skattenivå i Norden

Gjennomsnittlig skattenivå i de Nordiske landene (unntatt Island) og OECD, 1965–2010.

Etter mange tiår med økende skattenivå begynte det gjennomsnittlige skattenivået i Norden å synke fra årstusenskiftet.

Kilde: Nordisk skattepolitikk mot 2030