Alt for dyrt allerede i starten

Det er i den tidlige fasen grunnlaget for kostnadsoverskridelser i store byggeprosjekter legges. Prosjektets kostnadsrammer tar ofte ikke høyde for usikkerhetsmomenter. Og de første kostnadsoverslagene blir lagt frem av entusiastiske ildsjeler uten bakgrunn for å estimere kostnader, viser fersk studie.

Forsker Morten Welde ved NTNU har sammen med sine kolleger studert hvorfor det er så vanskelig å sette et realistisk kostnadstak på byggeprosjekter.

De har sett hvordan kostnadsestimater øker fra prosjektet blir initiert, den såkalte «tidligfasen» og frem til det politiske vedtaket om igangsettelse. De mener gale kostnadsestimat i tidligfasen skyldes overdreven optimisme og liten forståelse av risiko og usikkerhetsmomenter.

– En rekke beslutninger blir tatt før prosjektet blir vedtatt politisk. Disse beslutningene er gjerne basert på kostnadsrammer, og disse kostnadsrammene blir bare romsligere og romsligere jo nærmere man kommer det politiske vedtaket. Dette fører til at mange av beslutningene fram mot vedtaket blir tatt på helt galt prisgrunnlag, sier Welde.

Han forteller at tidligfasen er viktig fordi det er da vi finner de største kostnadsøkningene.

– De fleste prosjekter har også kostnadsøkninger i gjennomføringsfasen, men disse har vært beskjedne sammenliknet med i tidligfasen.

I studien har de sett på prosjekter med særlig store kostnadsoverskridelser, som til sammen hadde en sluttkostand på 75 milliarder kroner.

– Vi har sett på tolv ulike prosjekter der kostnadsøkningene var spesielt store. Økningene har variert fra 70 – 1300 prosent. Flertallet har imidlertid hatt en økning på 100 – 400 prosent, forteller han.

Welde mener dette gir et tydelig signal om at økningene i tidligfasen kan være et alvorlig problem. Han tror gale prisestimater i siste instans kan gå ut over utvelgelsen av prosjekter, samt prosjektets nytte for samfunnet.

Han forklarer at kostnaden ofte er den utslagsgivende faktoren for hvorvidt et byggeprosjekt vedtas eller ikke. Nettopp derfor er prisestimatene så viktige, mener han. Byggherredirektør Synnøve Lyssand Sandberg i Statsbygg er enig.

– Vi risikerer at prosjekter settes i gang på feil premisser. Dersom et mer reelt kostnadsbilde hadde vært kjent, kan det hende man ikke hadde startet prosjektet.

I Statsbygg er de kjent med problemstillingen. De mener kostnadene kan øke som følge av ukontrollerbare usikkerhetsmomenter, som endringer i regelverk, markedsforhold eller hos oppdragsgiver.

– Vi er svært bevisst på å etablere gode tidligfaseestimater for våre prosjekter. Likevel erfarer vi en kostnadsøkning i flere prosjekter frem mot byggestart. En av de viktigste utfordringene for oss er at tidligfaseestimater er utpreget ferskvare. Når prosessen frem mot igangsettelse tar tid, kan det ha skjedd viktige endringer både i behov og ønsker hos oppdragsgiver, regelverk eller markedsforhold, som gjør at estimatet ikke lenger har gyldighet når prosjektet startes, forteller Sandberg.

Holmenkollen verst

Av de tolv prosjektene forskerne så på, er Holmenkollen den klart verste saken, med en økning på 1300 prosent fra det første initiativet.

Skiforeningen og Skiforbundet var de første til å ta initiativet til VM 2011 i Oslo, som endte i Holmenkollutbyggingen. Men det var kommunen som kom med de første prisanslagene. Steinar Helgesen i Oslo kommune var med å utforme kostnadsestimatene, og han forteller at noe av grunnen til den store kostnadsøkningen, var usikkerhetsmomenter knyttet til skianleggene. Det Internasjonale Skiforbundet gav nemlig beskjed om at den gamle Holmenkollbakken ikke holdt mål, da det ble klart at Oslo skulle arrangere VM.

– Man må legge mer innsats i tidligfasen enn hva som var tilfellet med Holmenkollen. Dagens ordning med kvalitetssikring går ut på å få kontroll på ulike prisestimat. Det er godt mulig kostnadsøkningene ikke hadde vært så store dersom denne ordningen hadde eksistert under planleggingen av Holmenkollbakken, sier Helgesen i dag.

Byrådet bevilget 50 millioner kroner til Holmenkollen. Da det i 2009 ble klart at regningen kom på 1,9 milliarder kroner, førte det til at Frp-byråden for næring og idrett måtte gå av.

– Utbyggingen av Holmenkollen er sannsynligvis den største skandalen i det moderne Oslos historie, uttalte Arbeiderpartiets daværende gruppeleder i Oslo, Rune Gerhardsen, den gang.

Morten Welde stiller i dag spørsmål om anlegget i det hele tatt ville blitt bygd dersom kostnadsrammene som ble forelagt var de samme som prislappen endte opp på.

– Ville for eksempel Oslo vedtatt å bygge Holmenkollen-anlegget og å søke om VM på ski hvis man på bystyremøtet 9. april 2003 hadde blitt forelagt en kostnad på over 1,5 milliard kroner framfor beskjedne 40 millioner kr, som staten var forutsatt å ta halvparten av? spør Welde.

Vanskelig å beregne usikkerhet

Selv om Holmenkollen er det ekstreme eksempelet, så er kostnadsøkninger på mange hundre prosent langt fra uvanlig. Welde understreker at det sannsynligvis er de spesielle og prestisjetunge prosjektene som får såpass store kostnadsoverskridelser.

– Det er mye usikkerhet knyttet til de prosjektene som har tydelige for- og motargumenter, og som får mye oppmerksomhet, sier han.

Welde mener at man bør øke påslaget for usikkerhetsmomenter fra det første initiativet tas.

– Holmenkollen er en spesiell sak, men kan likevel være et bilde på hvordan usikkerhetsmomentene blir svært betydelige, sier han.

Sandberg i Statsbygg påpeker på generelt grunnlag at begrepet «generell usikkerhet» er diffust, og derfor vanskelig å tufte kostnadsberegning på.

– Det er vanskelig å reflektere den reelle usikkerheten, og det er ofte vanskelig for beslutningstakerne å gjøre store kostnadsavsetninger til en diffus post som «generell usikkerhet», sier hun.

Forskerne mener at det er behov for økt fokus på hvor initiativet kommer fra. Det første initiativet drives gjerne av entusiastiske ildsjeler som priser prosjektene naivt – både fordi de ikke har noen kompetanse på å regne ut slike ting, og fordi initiativtakerne har en overdreven og overoptimistisk tiltro til prisingen.

Welde forklarer at det kan resultere i overoptimistiske kostnadsestimater frem mot det endelige vedtaket om at prosjektet skal realiseres. Dersom de kostnadsanslagene man opererer med er grovt underestimert, vil beslutninger gjennom hele tidligfasen bli tatt på galt grunnlag.

– Men det kan også hende at de første initiativtakerne priser prosjektene sine strategisk, for å øke sannsynligheten for politisk gjennomslag. Grasrotaktører med sterke interesser kan ha vært inne i bildet i den tidlige fasen, sier Welde.

Sandberg mener rapporten er betimelig.

– Det er bra med økt kunnskap om tidligfaseestimatene og hvilke «krefter» som bidrar til å etablere dem. Det er behov for å øke kvaliteten slik at beslutningstakerne i størst mulig grad kjenner konsekvensene av de beslutningene som tas, selv om dette er på et tidlig stadium med stor grad av usikkerhet, mener hun.

Hun legger til at et prisestimat for 2014 ikke nødvendigvis er det samme i 2016. – Det er også viktig med forståelse for at et kostnadsestimat har begrenset gyldighet i tid, sier Sandberg.

Welde og hans kolleger skisserer noen forslag til forbedringer:

For det første er det behov for økt transparens, og mer fokus på kostnader i tidligfasen. For det andre er det behov for kostnadsanslag basert på usikkerhetsanalyser og for det tredje økt påslag for usikkerhet, slik Holmenkollen-prosjektet er et eksempel på, mener NTNU-forskerne.

Det er dessuten behov for økt fokus på hvor initiativet kommer fra, i tillegg til å få en tredje, uhildet part til å se på prosjektet før det tas beslutninger.

– Dette fordi overoptimisme i mindre grad gjør seg gjeldende for vurderinger av andres prestasjoner, sier Morten Welde.