– Nav-skandalen er en varslet katastrofe

Hvordan vi kan forstå den praksisen som førte til den såkalte Nav-skandalen? Det var tema for et frokostmøte Kompetansesenter for arbeidsinkludering ved OsloMet arrangerte denne uka.

Praksisen har ført til at minst 78 personer trolig er uskyldig straffedømt. 48 er dømt til ubetinget fengsel.

Innledere på frokostmøtet var Erik Oddvar Eriksen og Ingvild Ikdahl, begge professorer ved Universitetet i Oslo.

Tre hypoteser

Eriksen er professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo og direktør ved Senter for europaforskning – ARENA.  

Han har tre hypoteser som sammen kan forklare hvordan Nav-skandalen har kunnet skje.

– For det første tesen om at skandalen skyldes mangel på kunnskap over hele fjøla, altså at beslutningstakerne har handlet i god tro. Men kanskje har noen handlet mot bedre vitende. Derfor kan det også hende at årsaken er å finne i ønsket om å forhindre trygdeeksport, og at dette har overskygget andre hensyn. For det tredje kan en spørre om årsaken er å finne i ideen om at man har et juridisk handlingsrom, sier Eriksen.

Kunnskapsmangel om EØS

– Først og fremst viser Nav-skandalen mangel på kunnskap. Internrevisjonen skriver at Nav ikke hadde tilstrekkelig kunnskap om EØS. Det var åpenbart feil at det i folketrygdloven står at «det er et vilkår for rett til sykepenger at medlemmet (av folketrygden red. anm.) oppholder seg i Norge». Det skulle stått «oppholder seg i EØS-området», sier han.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

OVERSKYGGENDE TRYGDESNYLTERFOKUS: Myndighetene har hatt fokus rettet helt andre steder enn mot hvilke forpliktelser vi har som EØS-medlemmer. De har vært mer opptatt av å ta trygdesnyltere, sier professor Erik Oddvar Eriksen.

Foto

Universitetet i Oslo

Eriksen mener at dette kan skyldes at Norges EU-tilknytning gjennom EØS-avtalen gir et inntrykk av en selvstendighet, en suverenitet og autonomi som vi egentlig ikke har.

– Dette inntrykket henger ikke sammen med de realitetene vi befinner oss i. Da vi gikk inn i EØS i 1994, innførte vi også et rettssystem som gjør at norsk lov må vike når den er i konflikt med EU retten, sier han.

Først og fremst viser Nav-skandalen mangel på kunnskap.

Han har tidligere kritisert feiringen av den norske grunnlovens 200-årsjubileum i 2014, fordi det gikk borgerne hus forbi at det er EUs ‘grunnlov’ som gjelder her til lands.

En varslet katastrofe

Eriksen mener dagens situasjon er beretningen om en varslet katastrofe.

– Vi revolusjonerte rettssystemet i 1994. Det har vi ikke tatt innover oss i stor nok grad, hverken politikerne, rettssystemet, media eller institusjoner som Nav. Her har det svikta på brei front, sier han.

– Men dersom det er så mange instanser som har sviktet, hvorfor kaller man det da Nav-skandalen?

– Å kalle det en Nav-skandale er bare å holde misforståelsen i hevd. Dette er en skandale for en mengde norske samfunnsinstanser. Man kan like gjerne kalle det en politisk skandale eller en rettskandale. Vi har ennå ikke tatt innover oss at flere instanser i liten grad har forholdt seg til EØS-regelverket sier han.

Vi revolusjonerte rettssystemet i 1994. Det har vi ikke tatt innover oss i stor nok grad.

– Hvorfor har det vært så vanskelig for det norske samfunnet å ta innover seg EØS-regelverket?

– Det kan delvis forklares med Norges posisjon som kun EØS-medlem, ikke fullverdig EU-medlem. Vi er ikke med på å fatte lovene i EU, som også gjelder for oss, og mister derfor verdifull informasjon. Mange av diskusjonene i forkant av lovgivningen går oss hus forbi her oppe på berget, for vi har ikke noe vi skulle ha sagt allikevel, vi må bare iverksette dem. Dermed settes ikke offentlighetens søkelys på debatten i forkant av endringene, og de trer stille inn i det norske lovverket uten at noen egentlig fikk det med seg, sier han.

Fokus på å ta trygdesnylterne

Den andre hypotesen, sier Eriksen, gjelder det politiske ønsket om «å ta trygdesnyltere».

– I Norge har det vært et uttalt mål å begrense trygdeeksporten, og det er særlig Fremskrittspartiet som har gått i bresjen for denne tilnærmingen. Der så de for seg at det var blant østeuropeere trygdeeksporten var størst, sier han.

Men der tok de feil. Det var ikke i første rekke arbeidsinnvandrerne som ble rammet. men svakerestilte nordmenn.

I realiteten eksisterer det kanskje ikke noe særlig handlingsrom.

– Det viser seg for det første at det var nordmenn som var på ‘sydentur’, noen ganger av helsemessige årsaker, som var de største trygdeeksportørene, og for det andre at hvem som sto for mest trygdeeksport innenfor EØS uansett ikke har noe å si. En EØS-borger er og blir en EØS-borger. Man har ikke anledning til å diskriminere på bakgrunn av nasjonalitet, sier Eriksen.

En samlet arbeids- og sosialkomité – fra Fremskrittspartiet til SV ­– sluttet seg imidlertid til «regjeringens målsetting om å redusere eksporten av norske velferdsytelser».

– Dette ønsket kan ha overskygget hvilke rettslige forpliktelser vi har gjennom europeisk lovverk, som for eksempel at det gamle Øst-Europa og Norge for EU er ett rettsområdet, sier han.

Begrenset handlingsrom

Til sist trekker han frem begrepet handlingsrom. Eriksen mener begrepet forvirrer, fordi det gir inntrykk av at man i Norge har mulighet til å ta høyde for flere nasjonale forhold enn det man egentlig har.

– I realiteten eksisterer det kanskje ikke noe særlig handlingsrom, utover de mange håndfaste unntak som avtalen inneholder. Hvor reelt dette handlingsrommet er og hvorvidt det kanskje heller fungerer som en avledningsmanøver, har i liten grad vært diskutert, sier han.

EØS-regelverket blir usynlig

Ingunn Ikdahl er professor i trygderett ved Universitetet i Oslo, og innledet også på frokostmøtet.

Hun forklarer at den norske lovteksten må vike hvis den kolliderer med EØS-forordningen, men at noe av problemet bunner i at EØS-regelverket har blitt stående ved siden av den norske folketrygdloven i stedet for å bli synlig innlemmet i den.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

DYTTET ANSVAR NEDOVER: Lovgiverne har ikke selv tatt stilling til forholdet mellom trygdeloven og EØS, de har heller dyttet ansvaret nedover, sier professor Ingunn Ikdahl

 

Foto

Privat

På denne måten har ikke lovgiver trengt å peke på og diskutere punkter der folketrygdloven og EØS-forordningen potensielt kan komme i konflikt med hverandre.

– Det er et valg man har gjort, som innebærer at EØS-regelverket i stor grad blir usynlig. Norske myndigheter har formelt sett gjennomført det de skal, men samtidig skyver man de vanskelige spørsmålene foran seg, sier hun.

– Hva burde myndighetene gjort?

– Det hadde vært nyttig å endre lovteksten så den harmonerte bedre med EØS-retten, eller i hvert fall ga de som leste loven, et vink om betydningen av EØS, sier Ikdahl.

Det hadde vært nyttig å endre lovteksten så den harmonerte bedre med EØS-retten.

I stedet for at lovgiver selv har gjort synlige vurderinger av forholdet mellom den norske lovteksten og EØS-reglene, har oppgaven med å oppdage og løse tolkningsspørsmål havnet andre steder.

– I praksis har lovgiver skjøvet ansvaret for den praktiske gjennomføringen av EØS-retten nedover i forvaltningen, sier hun.

Overlatt til saksbehandlere

Dermed kan det bli opp til den enkelte saksbehandler å oppdage EØS-problemstillinger i en konkret sak, og deretter vurdere dem riktig.

– Dette er en krevende øvelse for saksbehandlere som ikke nødvendigvis har juridisk utdanning, eller i hvert fall ikke spesialisering i EØS-rett. Lovgiver burde tatt en mer aktiv rolle her, sier hun.

 I praksis har lovgiver skjøvet ansvaret for den praktiske gjennomføringen av EØS-retten nedover i forvaltningen.

I forlengelsen av dette bemerker hun også at saken peker på hvor viktig det er at både saksbehandlere, advokater og dommere beholder kritisk sans også til etablert praksis.

Ulike metoder

Et annet problem er ifølge Ikdahl at mange er lite komfortable med å gjøre selvstendige vurderinger av EØS-retten.

– Her må man forholde seg til andre språk enn norsk, og dokumenttypene er ukjente. Den juridiske metoden er heller ikke lik, sier hun.

Hun forklarer at EU- og EØS-tekster må leses med litt andre «briller».

– For eksempel er departementenes forarbeider viktige for å tolke norske lover – men spiller liten rolle i EØS-rett. Motsatt legger EU-domstolen stor vekt på at regler skal forstås så de fremmer formålene – for eksempel den frie bevegeligheten for personer, og at man ikke skal tape på å benytte seg av denne. I møte med en EØS-rett som oppleves ukjent og vanskelig, kan det nok lett skje at man lener seg på det kjente og trygge, som etablert praksis og norske rundskriv, sier hun.

Gode kontrollinstanser er viktig

Ikdahl mener dessuten mener at saken demonstrerer behovet for gode kontrollinstanser.

– Det vil alltid skje feil. Det er jo nettopp derfor vi har muligheten for å klage til Trygderetten og domstolene, og også instanser som Sivilombudsmannen og EFTA-domstolen. Disse må gjøre gode og uavhengige vurderinger, sier hun.

Innenfor disse rammene må en som bor i Oslo ha samme mulighet til å reise til Alicante som til Alta.

Samtidig peker hun på et paradoks.

– Når både folketrygdloven selv og lovgiver er tause om hvordan man skal løse tvilsspørsmål om EØS-retten, kan enkeltpersoner få avklart sine rettigheter ved å gå til disse kontrollorganene. Samtidig kan dette være ressurskrevende på mange måter: slitsomt, komplisert, tidkrevende og dyrt. Personer som rammes av denne type feil, er kanskje ikke i en stilling der de kan ringe til en advokat og be ham om å grave til alle rettslige argumenter er på bordet. Dermed kan også kontrollen svikte, sier hun.

Kunne brukt lovlige metoder

Ikdahl understreker at regelen om at man skal oppholde seg i Norge i utgangspunktet fortsatt gjelder for folk som reiser utenfor EØS-området. Dessuten kan andre deler av loven begrense muligheten til å reise utenlands, uten at dette er i konflikt med EØS-regelverket.

– Slike tiltak har vi allerede. Aktivitetsplikt og obligatorisk oppmøte på veiledersamtaler for eksempel, har jo denne funksjonen: Det begrenser muligheten til å reise, sier hun.

– Men innenfor disse rammene må en som bor i Oslo ha samme mulighet til å reise til Alicante som til Alta, sier Ikdahl.

– Kan vi vente oss flere lik i lasten?

– Det skulle ikke forundre meg om det dukker opp andre saker der norsk praksis er i strid med EØS-reglene. Men nye saker av denne alvorsgraden håper jeg det er lenge til vi ser igjen. Skal det unngås, må vi imidlertid ta lærdommene fra denne saken på alvor, sier hun.

Tillit er vel og bra det, men problemet her er jo at folk har hatt for mye tillit. 

Tillitssamfunnet

I etterdønningene av skandalen har flere uttrykt bekymring for hvilke konsekvenser den kan ha for folkets tillit til staten. Det er en avsporing, ifølge Erik Oddvar Eriksen.

– Tillit er vel og bra det, men problemet her er jo at folk har hatt for mye tillit. Det har vært en blind tro på at «staten ordner opp». Det er bra dersom skandalen fører til et mer kritisk søkelys på statsapparatet og dets evne til å sikre borgernes rettigheter, sier han.

Han mener mistillit er viktig i ethvert demokrati.

– Demokratiet har til institusjonalisert mistillit gjennom den klassiske tredelingen av statsmakten: Storting, regjering og domstolene, og gjennom klage- og ankeinstitusjoner. Sånn sett skal det være mistillit i et demokrati. Selvsagt er det ikke bra med for mye mistenksomhet, men det later ikke til å være et problem foreløpig, når disse sakene har kunne gå ubemerket hen, avslutter han.