Troen på det uoppnåelige?

Rattsøutvalget har kommet med sin rapport nr 2. Hovedbudskapet er at produktiviteten må opp både i privat og offentlig sektor. Er behovet for effektivisering nå så presserende at de riktige tiltakene kommer til å bli iverksatt, eller er egenskapene til og rammebetingelsene for offentlig sektor av en slik karakter at det ikke er mulig å iverksette tiltak som faktisk gir tilstrekkelig effekt?

Stort behov – liten sannsynlighet?

Rattsøutvalget peker i siste rapport på at begrenset konkurranse, mange og komplekse mål og at de offentlige tjenestene ikke omsettes i et fritt marked, innebærer fravær av viktige drivere for økt produktivitet. Utvalget peker på at fraværet av konkurranse i sektoren gjør at økt effektivitet i stedet kan oppnås gjennom en aktiv politikk med effektivitet som siktemål. Lykkes ikke regjeringen med dette, vil vi få en situasjon der skattetrykket vil øke betydelig for å opprettholde dagens velferdsnivå. Et økt skattetrykk på det nivået som Rattsøutvalget antyder (65%) er ikke et reelt alternativ. Hvis regjeringen ikke lykkes, er alternativet et lavere velferdsnivå. Det er derfor både åpenbart og betydelig behov for tiltak som resulterer i økt effektivitet. Det store spørsmålet er likevel om ikke en tilsvarende utredning om 20 år, vil trekke de samme konklusjonene om behov og potensial for økt effektivitet som dagens Rattsøutvalg gjør. Hvorfor det?

Politiske beslutningsprosesser resulterer i effektivitetstap

Det er antagelig ingen som er i mot effektivitet. Det er blitt et honnørord i våre dager. Men hva er effektivitet? Hvem skal nyte godt av økt effektivitet? Hvordan måles effektivitet? I offentlig sektor er effektivitet forholdet mellom verdier eller effekter av et tiltak og kostnadene ved å gjennomføre tiltaket. Det er noe annet enn produktivitet som er forholdet mellom input og output, en egenskap som Rattsøutvalget også er opptatt av. Hva som er verdien av et tiltak er ikke nøytralt. Verdien tar utgangspunkt i forståelsen av problemet, av hvilket behov som skal dekkes. Ulike grupper i samfunnet vil ha ulik forståelse av et og samme problem og behov, hva som skal være målet for tiltaket og dermed hva som er egnede tiltak.

Offentlig oppgaveløsning er realisering av politikk. Politiske beslutninger er et resultat av prosesser der ulike aktører, med ulike problem- og behovsforståelse, skal skape flertall for en situasjonsforståelse med tilhørende tiltak. Da vil resultatet ofte kunne bli det Rattsøutvalget omtaler som mange og komplekse mål. I tillegg er målene ofte i konflikt med hverandre og vanskelige å måle. Et eksempel på et område der Rattsøutvalget mener det er potensial for økt effektivitet er offentlige anskaffelser. En anskaffelse skal i utgangspunktet dekke en virksomhets behov for kapasitet, kompetanse, utstyr eller andre hjelpemidler for virksomhetens oppgaveløsning innenfor et spesifikt område. Men anskaffelsen skal også gjennomføres slik at den ivaretar miljøhensyn og ikke gir mulighet for korrupsjon. Det kan også være et mål at anskaffelsen skal bidra til å gi rom for flere aktører i markedet. Det kan redusere effektiviteten til den spesifikke anskaffelsen, men bidra til økt effektivitet på andre områder. Eksistensen av mange, komplekse og motstridende mål er noe av kjernen i offentlig oppgaveløsning. Behovene som prioriteres og tiltakene som iverksettes, er et resultat av kompromisser som i sin natur skaper ineffektivitet. Det er ganske så forskjellig fra private virksomheter som litt enkelt sagt kan vurderes ut fra omsetning, lønnsomhet og utbetaling av utbytte til aksjonærene.

Politiske beslutningers konsekvenser for effektivitet i forvaltningen var også noe Normannutvalget i sin tid pekte på. I 1991 kom Normann utvalget med sin utredning ”Mot bedre vitende? Effektiviseringsmuligheter i offentlig sektor». Utredningen hevdet at

• samfunnet kan oppnå gevinster tilsvarende 115-130 milliarder kroner per år
• det kan frigjøres om lag 500 000 årsverk for andre oppgaver
• effektivisering kan gi budsjettgevinster for det offentlige tilsvarende 25-30 prosent av alle skatter og avgifter.

Hovedpoenget i utvalgets utredning var at offentlig ineffektivitet først og fremst var resultatet av aktive politiske valg, og ikke dårlig administrasjon eller svak intern effektivitet i den enkelte virksomhet. Da er det betimelig å spørre om Rattsøutvalgets konklusjon, at økt effektivitet kan oppnås gjennom en aktiv politikk med effektivitet som siktemål, er å etterspørre mer av det som er årsaken til at det er et vesentlig effektiviseringspotensial i offentlig sektor. Økt effektivitet kan selvfølgelig oppnås gjennom fjerning av tidstyver, et av regjeringens prosjekter, effektivisering av prosesser og digitalisering av tjenester. Men det er i hovedsak effektivisering innenfor eksisterende politikk, og som er ansvaret til den enkelte virksomhet. De håndgrepene som gir de største effektene går på tvers av virksomhetene i offentlig forvaltning og krever aktive politiske valg. Og verden står ikke stille. Mens arbeidet med effektivisering pågår defineres nye problemer og behov i de politiske beslutningsprosessene, med nye kompromisser og tap av effektivitet som resultat. Det er nok årsaken til at 25 år etter Normannutvalget sin rapport, så virker det som om verden har stått stille, og at utfordringene er de samme.

Velferd fra egen lommebok

I følge Rattsøutvalget har land som har vært truffet hardt av finanskrisen blitt vesentlig mer produktive fordi de ikke har hatt noe annet valg. Det er mulig det kan forklares med at det er mindre rom for kompromisser som gir effektivitetstap. Spørsmålet blir da om Rattsøutvalgets budskap skaper en tilstrekkelig kriseforståelse hos regjeringen og i kommunestyrene, og en vilje til å fatte de ”riktige” beslutningene, før krisen er et faktum. Det er grunn til å mistenke at så lenge det er oljepenger tilgjengelig for å smøre maskineriet, så utsettes de vanskeligste beslutningene. Offentlig sektor sin oppgaveløsning er forlengelsen av politiske prosesser, og politikere vil helst slippe å fatte beslutninger som er upopulære hos veldig mange velgere. Det er derfor ikke usannsynlig at et nytt produktivitetsutvalg om 20 år vil konkludere som dagens Rattsøutvalg. Det vil også bety at presset på de offentlige budsjettene blir ”håndtert” ved at ambisjonsnivået for de offentlige tjenestene reelt sett blir justert ned, og at den enkelte av oss allerede nå bør planlegge med å dekke flere av dagens velferdstjenester av egen lommebok.