Teknologi er ikke regjeringens største digitale utfordring

Digitalisering av offentlig sektor er i fokus. Fokuset drives av de mange mulighetene som følger av utviklingen av teknologi og av digitale tjenester i privat sektor. De digitale tjenestene skal sette brukerne i sentrum og være helhetlige på tvers av virksomheter og sektorer. Den ambisjonen utfordrer grunnleggende trekk ved offentlig sektor.

Store ambisjoner – store utfordringer

I Stortingsmeldingen «Digital Agenda for Norge» er Regjeringens ambisjon at de offentlige tjenester skal fremstå sammenhengende og helhetlige for brukerne, uavhengig av hvilke offentlige virksomheter som tilbyr tjenestene. Det betyr at digitalisering av offentlige tjenester i stor grad vil være sektorovergripende. Sektorene må samarbeide om å lage helhetlige brukerrettede løsninger der enkelttjenester settes sammen i tjenestekjeder tilpasset brukernes behov og livssituasjoner. De sektorovergripende tjenestene bør også være tilgjengelige hele døgnet, og tilpasset mobile enheter.

Sektorovergripende digitale tjenester som er tilgjengelig hele døgnet og tilpasset mobile enheter utfordrer noen grunnleggende trekk ved offentlig forvaltning. De stiller krav til hurtighet, smidighet og helhetstenkning i en forvaltning som er fragmentert, som har en styringsstruktur som er siloorientert frem for helhetsorientert, og som mange steder er preget av å tenke innenfra og ut i stedet for å sette brukeren i sentrum. Som en ytterligere utfordring kommer en ledelseskultur som i liten grad er preget av tillit og risikovilje. De teknologiske utfordringene er små i sammenligning.

Organisasjonsgrenser skaper tunnelsyn

Organiseringen av offentlig sektor reflekterer kompleksitet og behovet for å få styrbarhet, gjennomførbarhet og kontroll gjennom å dele opp en omfattende og kompleks virksomhet i mindre deler. Kriteriene for organisering kan være flere. Gjennomgående samles de oppgaver som hører naturlig sammen, der det er viktigst at behov ses i sammenheng, der informasjonsflyten er størst ifm oppgaveløsningen. Etablering av organisasjonsenheter kobler behov sammen og kobler behov fra hverandre. Det betyr ikke at behovene som kobles fra hverandre ikke må ses i sammenheng, men de ses i mindre grad i sammenheng enn de behovene som kobles sammen. Risikoen, som er velkjent og dessverre ofte inntreffer, er at organisasjoner ikke evner å samarbeide eller samhandle godt nok når behov må ses i sammenheng. Det skyldes flere forhold.

For de som jobber i en organisasjon er eget ansvarsområde krevende nok å håndtere på grunn av omfang, kompleksitet og endringstakt. Det er derfor automatisk en terskel å skulle bruke tid og ressurser på å involvere seg i andre virksomheters oppgaveløsning der de er relevante for egne resultater. Styringssystemene i offentlig sektor forsterker dette. De følger organisasjonslinjene, den enkelte leder blir klappet på skulderen for å oppnå resultater innenfor organisasjonens eget ansvarsområde. Det er begrenset honnør å hente ved å hjelpe andre virksomheter, spesielt hvis det risikerer å gå på bekostning av egen målbar resultatoppnåelse. Dermed lønner det seg å bruke ressursene først og fremst på å nå egne mål. I tillegg er det slik at enhver organisasjon utvikler sin egen forståelse av hvordan verden er, hvordan problemer skal forstås og løses. I det verdensbildet kan potensielle samarbeidspartnere fort få status som problemskapere i stedet for problemløsere.

Krav til samarbeid

I «Digital Agenda for Norge» pekes det på behovet for sterke koordinerende instanser, departementer med samordningsansvar for å sikre digitale tjenester. Kommunal- og moderniseringsdepartementet pekes ut som den som skal identifisere sektorovergripende utfordringer, samt initiere, koordinere og følge opp tverrgående tiltak. Det er en viktig oppgave, men kan ikke bli en sovepute for andre. Kombinert med tydelig eierskap til tjenestene, må det stilles krav fra politisk nivå og nedover om at virksomheter skal samarbeide for å skape helhetlige tjenester, enten de er digitale eller ikke. Det dreier seg om å skape holdninger og fokus. Det stiller krav til tydelige mål, rapportering om resultater og oppfølging av et helhetlig tjeneste- og brukerperspektiv gjennom styringsdialogen. Det er ikke tilstrekkelig med generelle vendinger om at dette er viktig og fornuftig, det må tydeliggjøres gjennom krav fra politiske ledelse. Digitalisering av tjenester innebærer innovasjon, også med hensyn til hvordan styringen i offentlig sektor utformes og praktiseres.

Ledelse i en digital verden

Koordinert utvikling og realisering av tverrsektorielle tjenester med brukeren i sentrum forutsetter tillit mellom de virksomhetene som er ansvarlig for å levere tjenestene. Det stiller krav til utøvelse av ledelse. Det vil si ledere som i egen organisasjon skaper en opplevelse av forpliktelse til felles måloppnåelse sammen med andre offentlige virksomheter, som forstår hva som bidrar til å forme en organisasjons forståelse av sin plass i verden, og dermed hva som må til for at samhandlingen med andre aktører kan fungere i praksis. De som skal samhandle med andre må drives av nysgjerrighet og interesse for andres forståelse av felles utfordringer, og deres forutsetninger for å bidra til å løse disse utfordringene. Det bidrar til å skape tillit.

Tillit reduserer transaksjonskostnader og stimulerer til læring, til utveksling av informasjon og kunnskap og ikke minst til engasjement. Tillit bidrar også til innovativ atferd, som er viktig for å utvikle digitale tjenester på tvers av sektorer og virksomheter. For å få til det kan ikke ledere operere med krav om den samme forutsigbarhet og feilfrihet som ofte er en del av kulturen i offentlig sektor. Det må være lov å feile uten at det skal skape tvil om samarbeidspartnernes vilje og evne til å skape felles resultater. Ledere i offentlig sektor har derfor et ansvar for å bygge og utnytte tillitsbaserte relasjoner. 

Fra vyer til konkrete resultater

I «Digital Agenda for Norge» står det mye bra både om ambisjoner, utfordringer og nødvendige håndgrep for å lykkes. Utfordringen er å gå fra vyer til konkrete resultater. Endring av strukturer og tankesett i forvaltningen er en tung materie, som det tar lang tid å gjennomføre. Stor endringstakt i omgivelsene kombinert med tregheten i forvaltningen gjør at den antagelig aldri vil evne å nyttiggjøre seg de til enhver tid tilgjengelige mulighetene for bedre og mer effektive tjenester på samme måte som mange private virksomheter kan. Evnen og viljen til å realisere «Digital Agenda for Norge» blir en prøvestein på dette. Det fordrer vilje til å bruke makt kombinert med tillitsskapende ledelse, og til å utfordre de begrensningene som organisasjonsstrukturer og styringsmodeller representerer i dag.