De vises stein

Gammelt nytt

Koordinering er en av de eldste utfordringene til ethvert styringssystem. Så lenge forvaltningen var relativt liten kunne koordinering håndteres relativt lett. Med utvidet ansvar for forvaltningen, økte også utfordringene knyttet til koordinering. I dag er dette offentlig sektors svar på De vises stein. Manglende koordinering av tiltak ses på som en av de mest grunnleggende årsakene til feil og mangler i offentlig sektor. Som jeg skrev i blogginnlegget ”Regjeringens uløselige problemer”, har det etter hvert blitt en dårlig kobling mellom problemstrukturene og organisasjonsstrukturen i offentlig sektor. Forvaltningen må håndtere, i stadig større grad, svært komplekse problemer som endrer seg og som trenger nye løsninger; såkalte wicked problems. Dagens mekanismer og virkemidler for koordinering er ikke tilstrekkelig. De henger etter utviklingen. De senere års styringsreformer har forsterket problemene, som beskrevet i mitt blogginnlegg ”Forvaltningens styringsprinsipper svekker evnen til å løse fellesskapets utfordringer”.

Norge har en godt utviklet velferdsstat, med en forvaltning som er relativt velfungerende. Den har stor tillit i befolkningen og relativt sett ressursmessig gode forutsetninger. Samtidig vil forventningene og kravene til forvaltningen øke i fremtiden. Et høyere velstandsnivå vil resultere i økte krav. Økende grad av lovfestede krav til velferdsytelser endrer mottakernes holdninger til ytelsene. Den demografiske utvikling øker presset på ressursbasen til samfunnet, med en kraftig økning i antallet pensjonister og antallet personer som vil ha behov for helse- og omsorgsytelser. Denne utviklingen finner sted samtidig som ressursgrunnlaget for offentlig sektor forventes redusert. Forvaltningen må derfor utvikle nye og bedre måter å koordinere sine ytelser på dersom behovene til befolkningen skal ivaretas på en tilfredsstillende måte, og tilliten til offentlig sektor opprettholdes.

Et sammensatt fenomen

Koordinering kan, i en offentlig sektor kontekst, forstås som de virkemidler som har som mål å styrke frivillig eller styrt samkjøring av oppgaver og innsats. Koordinering skal skape større sammenheng, og færre mangler og motstridighet innenfor og mellom utforming og implementering av politikk. I resten av artikkelen kommer jeg til å reflektere over koordinering som et sammensatt fenomen. Koordinering kan være vertikal og horisontal, kan foregå på strategisk nivå eller operativ nivå, i forbindelse med utforming av politikk eller gjennomføring av politikk, innenfor eller mellom organisasjoner, gjennom bruk av hierarki, marked eller nettverk som grunnleggende koordineringsstrategier.

Globale mottrekk

Den økende erkjennelsen av behovet for å jobbe på tvers av organisasjonsgrenser, har de siste årene utløst en rekke ulike endringsprogram rettet inn mot å styrke offentlig sektors evne til å levere helhetlige og koordinerte tjenester. Slike program har blitt etablert med størst tyngde i land som har innført markedsbaserte virkemidler relativt offensivt, og der utfordringene knyttet til fragmentering av tjenester er merkbare, f eks Australia, New Zealand, UK og Canada.  Disse programmene smykker seg med ulike navn, som kommuniserer hva de fokuserer på: whole of government, joined up government, holistic governance, connected government, new public governance, networked governance, horizontal government og så videre. Et fellestrekk er tanken om at å jobbe på tvers av organisatoriske grenser, vil muliggjøre mer effektiv utvikling og levering av offentlige tjenester. Det høres både bra og logisk ut, men erfaringen så langt viser at det er en rekke utfordringer knyttet til å gå fra teori til praksis.

Styrking av sentral styringskapasitet

Internasjonale trender indikerer en utvikling i retning av å gjenbygge sentral styringskapasitet innenfor statlig forvaltning. Utenfor Norge er dette eksempelvis håndtert gjennom å etablere superdepartementer, strategiske enheter på departementalt nivå, interdepartementale komiteer og task forces på tvers av virksomheter.

Hvis vi ser til Norge, ble det i forbindelse med den nye regjeringen gjort endringer i departementsstrukturen, for nettopp å styrke gjennomføringskraften og se oppgaveløsningen i en større sammenheng. Det er de siste 20 årene også gjort en rekke strukturelle endringer på direktoratsnivå for å sikre en mer helhetlig tilnærming til oppgaveløsningen. Antallet direktorater er redusert med 20 til dagens 60 direktorater. Mattilsynet, Helsedirektoratet, NAV og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap er eksempler på slike sammenslåinger. Samtidig så ligger det åpenbare begrensninger i slike organisatoriske endringer. Behovet for koordinering forsvinner ikke. Koordinering flyttes i stedet fra å bli utført mellom virksomheter, til mellom organisatoriske enheter innenfor vesentlig større virksomheter. Blir virksomhetene for store og fragmenterte, gjenskapes mye av det opprinnelige koordineringsproblemet innenfor rammene av virksomhetene. Gjørv-utvalgets rapport etter 22.juli dokumenterte blant annet politietatens utfordringer med å være tilfredsstillende koordinert internt i etaten.

Selv om virksomheter slås sammen vil det fortsatt være en rekke problemer som må løses i fellesskap av offentlige virksomheter og andre aktører, der det ikke vil være mulig eller hensiktsmessig å slå disse sammen til større enheter. Etter sammenslåinger vil det derfor fortsatt være et vesentlig behov for koordinering av både beslutninger om og gjennomføringen av tiltak. Det gjelder spesielt med tanke på å utvikle en kollektiv problemforståelse, og benytte denne forståelsen til å utvikle nye måter å løse problemene på. Det krever både fleksibilitet og innovativ atferd.

Styringsnettverk – et supplement til hierarkiet

Styringsnettverk er løst koblede strukturer på tvers av virksomheter, som kan være en egnet ramme for fasilitering av innovativ atferd og fleksible svar på komplekse problemer. Resultatet er styrket læring og koordinering mellom områder som er delt organisatorisk. Det gir også en mulighet til å koble sammen aktører innenfor og utenfor offentlig sektor. Komiteer og felles arbeidsgrupper eksisterer i dag på tvers av departementer og virksomheter. Det nye er den mer strategiske tilnærmingen til bruk av styringsnettverk i enkelte land utenfor Norge. Hovedfordelen til styringsnettverk er fleksibilitet når ulike oppgaver må kobles på ulike måter. Hovedutfordringen knytter seg til ansvarsstrukturer og redusert forutsigbarhet.

Skal et styringsnettverk være nyttig i håndteringen av wicked problems, må det derfor være i stand til å generere innovative løsninger som kombinerer informasjon som kommer fra ulike aktører. Deling av informasjon og ressurser og samarbeid for innovative løsninger kan, av ulike aktører, oppleves som en risiko. Handlinger i et nettverk vil være et resultat av forhandlinger mellom de involverte interessentene i stedet for kommando og kontroll, som i en tradisjonelt hierarkisk styrt organisasjon. Ingen av aktørene kan fullt ut forutse hvilken form en løsning vil få til slutt. Det blir vanskeligere å legge skylden på noen for feil, eller analysere årsaken til feil, i et komplekst system av nettverk mellom ulike organisasjoner, fordi nettverksstruktur kan mangle en stabil og tydelig ansvarsstruktur.

Et viktig spørsmål blir da hvordan en kan finne den riktige balansen mellom forutsigbarhet og fleksibilitet. Utfordringen er størst mht å legge til rette for horisontal koordinering, fordi utvikling og implementering av politikk normalt følger en vertikal struktur. I mange tilfeller vil det kunne oppstå grå soner, der ledere fra den tradisjonelle vertikale styringslinjen kommer i konflikt med ledere med ansvar i horisontale nettverk. I Norge kommer denne konflikten tydeligst til uttrykk i forbindelse med prinsippet om statsrådens konstitusjonelle ansvar. Selv om andre virksomheter trekkes tettere inn i håndteringen av komplekse problemer gjennom styringsnettverk, vil det likevel være en statsråd som er ansvarlig. En ansvarlig statsråd vil ikke gi fra seg kontrollen hvis risikoen er at vedkommende blir stilt til ansvar for feil og mangler, som andre aktører har medvirket til og ikke må ta ansvaret for.

Koordinering på toppen eller på bunnen?

Et annet sentralt spørsmål er om koordinering gir best resultater når den utføres på det politiske nivået eller på det administrative nivået. Er det mulig å designe politikk på en tilstrekkelig god måte fra toppen av forvaltningen, slik at de ønskede resultater kan skapes på bakken? Eller vil de politiske beslutningstakerne være mer avhengig av lokal kunnskap som besittes av de som implementerer politikken?

Skal politikk skape akseptable effekter på tvers av ulike sektorer og virksomhetsområder, må den være basert på en kollektiv problemforståelse. Godt koordinerte beslutninger om tiltak, vil kunne gi den legitimitet og politisk makt, som er nødvendig for å få offentlige virksomheter til å bryte sine silobaserte måter å løse oppgaver på. Endring av silobaserte måter å løse oppgaver på er krevende, og få i forvaltningen har i utgangspunktet incentiver til å engasjere seg i slike krevende og konfliktfylte endringsprosesser. Koordinering blir ofte sett på som en kostnad i stedet for en mulig gevinst, fordi virksomheter har egne mål som de blir målt på, og som sjelden er knyttet til krav om koordinering. Kostnaden ved å delta i koordineringsaktiviteter er dermed tydelige, mens gevinstene er vesentlig mer uklare. I en slik setting kan det være rasjonelt for tilsatte i en virksomhet å redusere eller unngå deltakelse i koordineringsaktiviteter. Politisk makt kan derfor vise seg å være nødvendig for å starte en slik endringsprosess, hvilket var utgangspunktet for NAV-reformen for å nevne et eksempel.

På det utførende nivået vil det være nødvendig med mye koordinering, fordi det i forbindelse med politiske beslutninger ikke er mulig å forutse alle de praktiske valgene som må tas i forbindelse med gjennomføringen. I tillegg vil det kunne være slik at de politiske beslutningstakerne skyver vanskelige politiske kamper foran seg, med mulighet for å skylde på mangelfull koordinering og byråkratiet, hvis resultatet ikke blir i samsvar med uttalte ambisjoner. Det er enklere, men også fornuftig ut fra en praktisk vurdering, å overlate til de utførende nivåene å finne ut av hvordan praktiske problemene skal løses.

Felles mål og resultatstyring på tvers av virksomheter

Et mulig tiltak for å skape en mer helhetlig tilnærming til håndtering av komplekse problemer, er etablering av felles mål for virksomheter. Tanken er at det bidrar til felles fokus og forpliktelse til å skape de samme effektene, i stedet for kun å fokusere på egne mål.

Prestasjonssystemer, mål og resultatsystemer kan utformes på tvers av virksomhetsgrenser. Når ingen egentlig eier slike indikatorer, eller kan gjøres direkte ansvarlig for effektene i forhold til indikatorene, så er det egentlig ingen som eier effektene. En leder vil derfor prioritere å sikre realisering av de resultater hun eller han blir målt på, og ikke effekter som sikkert er kjekt å kunne realisere, men som de ikke får anerkjennelse for realiseringen av. Vilje til å forplikte seg til koordinering og samarbeid for slik mål og effekter risikerer derfor å være begrenset.

Dilemma og begrensninger

De ulike tilnærmingene til bedre koordinering peker i retning av flere dilemma, blant annet

• Samfunnsutviklingen innebærer behov for økt ekspertise på mange områder. Økt ekspertise resulterer i behov for egne spesialiserte miljøer, som utfordrer behovet for koordinering og integrering av problem og behovsforståelse. Koordinering for å redusere den negative effekten av spesialisering kan også bidra til å redusere den positive effekten av spesialisering
• Styrking av den sentrale styringskapasiteten kan resultere i uforholdsmessig mye tids- og ressursbruk, og kan medføre passivitet, mangel på initiativ og aksept for regelstyrt atferd. For mye selvstedighet og for lite kontroll kan underminere koordinering og forhindre levering av konsistente tjenester og produkter
• Bruk av ulike organisasjonsprinsipper for å håndtere wicked problems skaper hybride former som er uoversiktlige og potensielt konfliktfylte, men som samtidig representerer en mangedimensjonalitet og fleksibilitet som er nødvendig for å kunne håndtere en kompleks virkelighet

Økt kompleksitet eksponerer også det faktum at vi mennesker har begrenset rasjonalitet i forhold til mengden informasjon vi kan håndtere på en strukturert og målrettet måte. Virksomheter som består av begrensede rasjonelle aktører, har dermed åpenbare begrensninger når de skal håndtere svært komplisert problemer som krysser styringsnivå, virksomhetsgrenser og sektorer. Økt fokus på bedrekoordinering av politikk, krever at regjeringen utvikler mekanismer for å produsere bedre koordinerte og mer effektive styringsordninger. Begrensningene på individnivå og organisasjonsnivå, og tids- og ressursbruk som følger med koordinering, krever prioritering av de områdene og problemstillingene en ønsker å forbedre koordinering av.

Nye krav til lederskap

Bedre koordinering krever at tydelig ansvar og forutsigbarhet balanseres med fleksibilitet og innovativ atferd. Det krever mer enn endringer i struktur, prosesser og rutiner. De vises stein stiller krav til lederskap. Fremtidens ledere må, med et ståsted i en hierarkisk organisert forvaltning, evne å utøve nettverkslederskap, basert på en forståelse for hva som kreves for å utvikle og implementere innovative løsninger. Det vil være temaet for mitt neste blogginnlegg.