Synspunkt | Sverre Lodgaard: Et geopolitisk overblikk fra en kjent til en ukjent verdensorden

Sverre Lodgaard er utdannet statsviter, tilknyttet Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) og ekspert på geopolitikk. Fra 1997 til 2007 var han direktør for NUPI.

Lyst til å sende oss et innlegg? E-post-adressen er synspunkt@dagensperspektiv.no

SYNSPUNKT: Kort tid etter at han forlot det Hvite Hus, sa Bill Clinton at USA sto overfor et fundamentalt valg. Enten gjøre sitt ytterste for å forbli verdens supermakt, eller bruke sin dominans «til å skape en verden med regler, partnerskap og sedvaner som vi ville like å leve i når vi ikke lenger er den militære, politiske og økonomiske supermakten i verden»[1]. Det var kloke ord, men på overtid. Da den kalde krigen sluttet, stilte deltakerne med blanke ark, men noen år senere var supermakten tilbake på sporet. Store makter abdiserer ikke frivillig.

Tjue år senere utfordres den amerikanske makten som aldri før i en langtrukken kamp om fremtidens verdensbilde. Gamle ordninger svekkes og nye kommer til i en kamp om posisjoner og innflytelse. Vi vet hvor vi kommer fra – den liberale internasjonalismen – men ikke hvor det bærer hen. I en slik brytningstid er mye i spill – mye mer enn i perioder med etablerte internasjonale ordener – derfor har rivaliseringen mellom stormaktene blitt uvanlig sterk.

Rivaliseringen gjelder geografiske rom så vel som regler, normer og institusjoner. Mens det i begynnelsen av dette århundret eksisterte bare én interessesfære av betydning – den globale amerikanske – har flere stormakter fått slike ambisjoner. Dette gir geopolitiske analyser fornyet relevans. Slike analyser slår igjennom nettopp i situasjoner og perioder der etablerte ordninger smuldrer opp. Under den kalde krigen sto kampen om Øst-Europa, og vi er ikke ferdig med den. Men mer og mer dreier den seg om Sørkina-havet og Taiwan.

Henry Kissinger gjorde geopolitikken stueren igjen etter nazistenes befatning med den. I sin memoarbok fra 1979 – The White House Years – brukte han betegnelsen synonymt med makt og interessepolitikk utøvd ved diplomatisk kløkt, våpen og allianser. Det var en naturlig oppskrift under den kalde krigen. I dag må virkemiddellista suppleres med tema fra feltet politisk økonomi: Globaliseringens retrett, handelspolitiske endringer, finanssystemets fremtid, sanksjoner og boikott. Disse spørsmålene preger og forklarer mange av de største og mest aktuelle geopolitiske forskyvningene. Kissinger ville rense geopolitikken for liberal idealisme og ideologisk anti-kommunisme, for naivitet og korstogsmentalitet. Vurderinger av rett og moral ligger utenfor de geopolitiske analyserammene. 

USA er fortsatt på toppen av den internasjonale maktpyramiden. Det store fortrinnet er militært. Den amerikanske staten er relativt liten, men under overskriften «sikkerhet» er det alltid stort rom for bevilgninger. Forsvarsbudsjettet er 2-3 ganger så stort som det kinesiske, og investeringene i militær forskning og utvikling er større enn de andre stormaktenes til sammen. Når det gjelder høyteknologi – som er det mest relevante i geopolitisk sammenheng – har de etter egen og mange andres oppfatning overtaket over hele spektret av kampmidler (full spectrum dominance).

I tillegg har USA 35 allierte. Kontrollen med det internasjonale finanssystemet gjør at amerikanerne kan leve over evne med billige lån og innføre sanksjoner både mot venner og fiender. De økonomiske og politiske svakhetene er likevel tydelige. Dollarens stilling og kontrollen med finanssystemet svekkes smått om senn, og det politiske systemet er lite beslutningsdyktig i en tid da de internasjonale utfordringene krever mer beslutningskraft, ikke mindre. Men det er ingen tegn til at militærmakten gir vike.

Kina: Den nye dominanten på hovedøya

Kina er den nye dominanten i det enorme landområdet som strekker seg gjennom Asia til Midtøsten og videre til Afrika – som den britiske geopolitikeren Halford MacKinder kalte hovedøya. Kineserne bygger moderne infrastruktur hele veien til lands og til sjøs. Fra 2013 til 2021 er det investert omtrent 1500 milliarder dollar i Silkevei-prosjekter til over hundre land i Øst-Asia, Vest-Asia, Midtøsten og Afrika sør for Sahara. Med smått og stort har 138 land inngått samarbeidsavtaler med Kina.

I Midtøsten investerer kineserne på tvers av konfliktlinjene og blir godt tatt imot. FN-paktens grunnprinsipper passer leverandør og mottaker som hånd i hanske. Ikke-innblanding i indre anliggender har gjort det lett å komme inn, og i Sikkerhetsrådet kan Kina nekte vestmaktene legitimitet for militære intervensjoner. Omtrent 60 prosent av all kinesisk vareeksport til Europa og Afrika går via Emiratene.

Kina profiterer på USAs tilbaketrekking fra regionen. De tre siste amerikanske presidentene har redusert USAs militære fotavtrykk betraktelig. Den nye oppskriften er som i europeiske frontlinjestater: Små militære støttepunkter og mottaksfasiliteter spredt utover i regionen for å redusere sårbarheten. Store baser bygges ned og tunge våpensystemer overføres til andre regioner hvor behovet er større. Det er smart logistikk, for samtidig gir det beredskap for å komme raskt tilbake. Men i Midtøsten har det reist spørsmål ved troverdigheten av det amerikanske sikkerhetspolitiske nærværet.

Kina har også andre fordeler. Den kinesiske staten er rik. I USA, derimot, er rikdommen på private hender mens staten sitter med utenlandsgjelda. Når den kinesiske utenriksministeren reiser utenlands, kan han ha noen milliarder i kofferten, mens den amerikanske har problemer med å skrape sammen millioner. Den amerikanske regjeringen tar gjerne initiativ til å organisere andres penger for å få prosjekter i gang, men da er det ofte tvil om oppslutningen og implementeringen.     

Så langt har ikke kineserne bygd militære støttepunkter langs silkeveiene. I sin lange historie har de brukt makt i egen region, men aldri sendt militære styrker til andre deler av verden (med et mulig unntak for krigen mot India i 1962, avhengig av hvordan den forstås). Det er de vestlige stormaktene som har etablert sine imperier på den måten. Kina har bygd en stor flåte på rekordtid, men den er foreløpig konsentrert om å drive USA ut av nærområdet. Om den økonomiske ekspansjonen likevel blir fulgt opp med militære støttepunkter, er et åpent spørsmål som det blir interessant å følge.

Kina har ingen militære allianser bortsett fra Nord-Korea (og status for den er uviss). Det ville bryte med den nevnte tradisjonen. Men Kina har skaffet seg et stort antall partnere på andre, tilstøtende felter. Shanghai Cooperation Organization (SCO) – hvor Kina er magnet og drivkraft – får stadig flere medlemmer, observatører og partnerland. India og Pakistan er medlemmer og i høst ble også Iran med. Afghanistan, Belarus og Mongolia observatører. Armenia, Azerbaidsjan, Kamdodsja, Nepal, Sri Lanka og en rekke land i Midtøsten er eller har søkt om å bli dialogpartnere. SCO er i ferd med å bli paraply og fellesnevner for hele det asiatiske kontinentet bortsett fra randstatene i Øst- og Sørøst-Asia.

Inderne har en tendens til å falle utenfor radaren. De har sin egen interessesfære i Sør-Asia, og de verner om sin uavhengighet ved å balansere sine utenlandsrelasjoner. En avtale fra 2008 åpnet for militærteknologisk samarbeid med USA, og India er med i Quad sammen med Japan, Australia og USA for å demme opp for Kina. Samtidig har de et historisk godt forhold til Russland og deltar ikke i sanksjonene mot dem. Statsminister Modi har gjort landet mindre demokratisk og mer nasjonalistisk, og har gitt det tydelige illiberale trekk.

India er en stormakt «i sin egen rett». Det vanskelige forholdet til Kina vedvarer, men deltakelsen i Quad betyr ikke at India velger side til fordel for USA. Deltakelsen i samarbeidet er avmålt for ikke å kompromittere uavhengigheten. Ingen av stormaktene får India over på sin side.            

Kina-Saudi Arabia-Russland: En ny geopolitisk trekant

Forholdet mellom Kina, Saudi Arabia og Russland har utviklet seg til en ny og potent geopolitisk trekant. Den er lite påaktet, men har vist seg mer robust enn USA og EU forventet. La oss ta et kort blikk på hver av sidene i den.

Samarbeidet mellom Kina og Saudi Arabia har skutt fart de siste seks årene. Xis besøk i Riyadh i fjor høst var særdeles vellykket, i slående kontrast til Biden’s besøk noen måneder tidligere, som var usedvanlig mislykket.

Kina og Saudi Arabia holder seg til FN-pakten og er enige om grunnprinsippene i internasjonal politikk: statlig suverenitet, territoriell integritet og ikke-innblanding i indre anliggender. Ikke-innblanding betyr i praksis «ingen kommentar», men innenrikssaker kan likevel drøftes bak lukkede dører så lenge man ikke går til det offentlige rom med det. Saudi Arabia støtter Kinas syn på Taiwan, og Kina motsetter seg ethvert forsøk på innblanding og angrep på saudiske anlegg og interesser.

Partene har omforente holdninger og posisjoner på de fleste spørsmål. Sentralt står samarbeidet om petroleum og energi. Kommunikeet fra toppmøtet nevner en rekke andre felter: digital økonomi og infrastruktur, kjernekraft, kunstig intelligens, romforskning, krigene i Jemen og Ukraina, terror og ekstremisme. Saudi Arabias visjon for 2030 og Kinas silkeveiprosjekter skal samkjøres. Partene samarbeider også om sikkerhet og forsvar, men her er Kina marginalt i forhold til USA, som fortsatt er den store leverandøren av våpen og militær opplæring til Saudi Arabia. Saudierne er nøye med å understreke at de ikke utelukker noen, men vil spre samarbeid og avhengighet på flere andre.      

Ser de likt på alle spørsmål av betydning? Sannsynligvis ikke, men de er så samkjørte som noen kan bli.

Kina vil at Saudi Arabia skal handle på petroleumsbørsen i Shanghai og gjøre opp oljeavtalene i yuan. Gjør de det rammer det amerikanerne «der det smerter»[2], for det vil svekke dollaren og kontrollen med finanssystemet. Men i det øyeblikk de spiller kortet har de også mistet det. Tida var ikke inne denne gangen, men de fleste regner likevel med at det skjer om ikke lenge.               

Russland-Saudi Arabia

Russland snakker med alle i Midtøsten. Når konflikter oppstår, er de derfor i posisjon til å fiske i rørt vann. Dessuten har de sammenfallende økonomiske interesser med de oljeproduserende landene. Biden ba saudierne øke oljeproduksjonen for å redusere inflasjonspresset, men i samforstand med russerne ble svaret nei. Han sa også at USA ikke ville trekke seg tilbake og etterlate et tomrom som Kina, Russland og Iran kunne fylle, men det falt for døve ører. 

OPEC+ ble etablert i 2016. Russlands inntreden gjorde kartellet mer disiplinert og effektivt med tanke på høye oljepriser. I bakgrunnen ligger usikkerheten om de amerikanske engasjementene i regionen; den amerikanske skiferoljen, som har gjort USA til netto eksportør; friksjonene etter drapet på Jamal Khashoggi; og Trumps lavmælte reaksjon på rakett- og droneangrepet på saudiske oljeanlegg i september 2019. For tiden aksepterer bin Salman telefonsamtaler fra Putin, men ikke fra Biden.  

Felles interesser til tross,  det ligger flere potensielle konflikter rundt hjørnet. Begge kjemper om markedsandeler i Asia; russerne har intensivert sitt samarbeid med Iran, Saudi-Arabias erkefiende; Russlands svekkelse som følge av krigen i Ukraina tærer på partnerskapets attraktivitet; og grønn energi vil etter hvert føre til hardere kamp om markedsandelene.  

Kina-Russland

Kinesernes holdning til krigen i Ukraina er uendret. De står fast på prinsippene om statlige suverenitet og territoriell integritet, som Russland har brutt, samtidig som de uttrykker forståelse for Moskvas beveggrunner. Krigen har ikke rokket ved det strategiske partnerskapet, selv om Kina naturligvis berøres av partnerens svekkelse og tap av anseelse.  Russland har tapt ansikt. Kampen mot USA er og blir en fellesnevner for dem – skrevet i stein så lenge USA presser dem både fra Atlanterhavs- og Stillehavs-siden - og koordinering er nødvendig for å vinne fram på «hovedøya». Kina kjøper mer olje og gass fra Russland, og Russland blir mer avhengig av at de gjør det etter hvert som sanksjonene slår inn. Russland blir juniorpartner mer enn noen gang før, og det er lite de kan gjøre med det.

Hvordan vil Kina reagere hvis Russland bruker atomvåpen i håp om å unngå nederlag i Ukraina? Kan det slå en kile inn i partnerskapet?

Det er vanskelig å forestille seg en bruksmåte som hjelper dem. Taktisk bruk gjør det neppe, heller ikke detonasjoner i stor høyde for å ødelegge elektronikk på bakken (EMP-effekten), for det kan ramme både venn og fiende. Og strategisk bruk betyr dommedag, i hvert fall for Europa. Dermed blir også demonstrativ bruk i et område uten menneskelig aktivitet, som varsel og trussel om at det blir alvor hvis motparten ikke besinner seg, meningsløst. Men ingen kan utelukke noe.

Kina har hele tiden hatt en doktrine om ikke-første-bruk og høstet diplomatisk anerkjennelse for det. Derfor fraråder de bruk av atomvåpen. Skulle Russland likevel gjøre det, blir den kinesiske fordømmelsen formodentlig uforbeholden. Men da kan det også være for sent. NATOs øvelser med bruk av atomvåpen viser at hvis man først anvender disse våpnene er det overveiende sannsynlig at opptrapping følger med katastrofe som resultat, og de andre atommaktene er naturligvis innforstått med samme. I samtaler med franske og tyske ledere skal kineserne ha sagt at de gjør sitt beste for å hindre at det noen gang kommer dit.      

Politisk økonomi     

Systemomformingen dreier seg like mye om politisk økonomi som om militære og diplomatiske disposisjoner. Ett slikt spørsmål gjelder globaliseringens retrett, et annet frihandel, et tredje finanssystemets framtid, og et fjerde sanksjoner og boikott.  

Globaliseringen er den spesielle formen for internasjonal kapitalisme som skjøt fart etter den kalde krigens slutt. Nå er den på retrett, av en rekke grunner som vokser seg stadig sterkere. Globaliseringen har skapt enorme økonomiske ulikheter; den er blind for klimaendringer; sårbar for finansielle kriser; og viste seg ute av stand til å påvirke fordelingen av vaksiner mot koronaen. Sist, men ikke minst, har den skapt lange og sårbare forsyningslinjer, som forsterkes av klimaendringene. Sikkerhet for leveransene er blitt like viktig som kostnadene.

Én løsning er å spre avhengigheten på flere leverandører. En annen er å samarbeide tettere med likesinnede land i samme region, og en tredje å satse mer på selvforsyning. Kortreiste tilganger gir sikrere forsyninger og betydelig miljøgevinst. Globaliseringens retrett forsterker sprekkdannelsene i verdenssamfunnet, og det maktpolitiske mønsteret legger føringer på løsningene. I hvert fall for Vestens del, hvor en rekke uttalelser peker på alternativer i egen leir.

Kina og USA kobler seg fra hverandre. I en konflikt som er blitt så nær altomfattende, er gjensidig avhengighet plagsomt. Begge kompenserer ved økt selvforsyning, men ellers er de satt på forskjellig kurs. USA er blitt klart og tydelig proteksjonistisk, mens Kina fortsatt er en sterk tilhenger av frihandel.

For tidligere amerikanske administrasjoner var frihandel strategisk viktig for å sikre USAs globale dominans. Amerikanske strategidokumenter har vært eksplisitte på det punktet, og for Obama var det fortsatt slik. Adgang til det store amerikanske markedet var et godt agn for å rake asiatiske land ut av Kinas klør. Men det tok slutt med Trump. Bidens Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity fortjener knapt betegnelsen frihandel, men var så langt han torde å gå gitt de proteksjonistiske strømningene hjemme. Frihandel som virkemiddel er antagelig ute av amerikansk politikk i mange år fremover.

Kina, derimot, utdyper og utvider sine handelsforbindelser. Det kinesisk- sentrerte Regional Comprehensive Economic Partnership er den mest omfattende handelsavtalen i verden[3], og Kina har søkt medlemskap i Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, erstatteren til Obamas TPP som Trump torpederte. Over 100 land har nå dobbelt så stor handel med Kina som med USA. Bare 20 land oppgir USA som sin viktigste handelspartner[4].

EUs retningslinjer for forholdet til Kina fra 2019var pragmatiske og nyanserte. Kina var en samarbeidspartner i klimasaker, en forhandlingspartner i handelsspørsmål, en konkurrent på det teknologiske området og en systemisk motstander når det kommer til styreform. Kina var en attraktiv økonomisk magnet, og de sikkerhetspolitiske konfliktene i Øst-Asia var ikke Europas konflikter. Nå er forholdet mer anstrengt. Mye har skjedd på tre år. Nå ser ledende europeiske land på begge deler som et problem.

Sanksjoner er blitt en stor industri i USA, men grunnlaget for dem - den amerikanske økonomiens størrelse, dollarens stilling som reservevaluta og kontrollen med det internasjonale finanssystemet – svekkes litt etter litt. Overdreven bruk bidrar til det, for etter hvert som USA har gjort sin økonomiske og finansielle særstilling til et utenrikspolitisk våpen, har andre blitt desto mer oppsatt på å beskytte seg. Land som Kina, India, Russland, Tyrkia, Iran og Venezuela gjør seg mindre sårbare ved å bruke andre betalingsmidler enn dollar. Kineserne, som er fast bestemt på å underlegge seg Taiwan, vil redusere sin egen sårbarhet mest mulig før de eventuelt gjør det.

Kravet om et system som er til fordel for mange og ikke bare én griper derfor om seg. Før eller siden vinner det fram i en eller annen form. Det kan gå sakte, som det har gjort til nå, eller det kan begynne å rakne på ett eller annet stadium og da gå fortere. Dette er et springende punkt i overgangen til en ny internasjonal orden[5].

Ideologisk krigføring

I rivaliseringen mellom stormaktene har Vesten spilt det ideologiske kortet. Den brutale russiske framferden i Ukraina har skjerpet bruken av det. Putin bryr seg lite om menneskeliv: For ham er det staten og det russiske riket som gjelder. Mer enn noen gang etter den kalde krigen har vi piggene ute i forhold til autoritære styreformer og brudd på menneskerettene. Selektivt alt etter som anledningene byr seg – slik vil det alltid være.

Menneskerettene er hjemlet i FN-pakten, men der står det ingenting om styreform. Sluttakten fra Helsinki bygde bro mellom de to: Partene forpliktet seg til å respektere hverandres sosial, økonomiske og politiske systemer samtidig som de ga grønt lys for fremme av menneskerettene. En rekke Helsinki-komiteer ble opprettet, og de var fremgangsrike. Det som fungerte bra i Europa, passer ikke like godt andre steder, men er verdt en ettertanke i forbindelse med 50-årsjubileet for Sluttakten i 2025. Sinnelagsetikk er vel og bra, men bør ikke skygge for alternative perspektiver og konsekvensvurderinger.                

Menneskerettighetene er ubetingede og universelle. Å fremme dem er vår rett og plikt. Derfor gjelder det å finne de mest effektive fremgangsmåtene. Det er ikke lett, men i dag har diskusjonene en påfallende tendens til å munne ut i ett enkelt svar på hva som fungerer: Sanksjoner, boikott og kanselleringer - kutte forbindelsene og mane til enighet om det - som om dette er en oppskrift som passer alle utfordringer.

Sivilsamfunnet har ofte vært raskere på labben enn regjeringene. I forbindelse med verdensmesterskapet i Qatar ble vertslandet kraftig fordømt. Qatar er ikke blant verstingene i Midtøsten, men tidvis virket det som noen av våre største medier hadde bestemt seg for å kjøre en kampanje mot landet og tilbød virkelighetsbeskrivelser som passet til kampanjebildet. Igjen ble det ropt på boikott. Fotballforbundet frarådde det riktignok og valgte en dialoglinje i stedet. Men dialog forutsetter at man i utgangspunktet viser respekt for samtalepartneren og ikke starter med krav og fordømmelser.

I forhold til Russland er det ikke stort mer å kutte. Punktum ble satt ved sprengningen av gassledningene gjennom Østersjøen. For vår del er det bare fiskeriforvaltningen med russerne og russisk leveranse av fisk i tre norske havner som står igjen. Klokt eller uklokt: Dette løpet er kjørt, og Russland kan takke seg selv.

Forholdet til Kina beveger seg i samme retning. I NATOs siste strategidokument heter det at Kina er en sikkerhetsutfordring. Jens Stoltenberg pekte nylig på forholdet mellom politisk frihet og frihandel, og mer enn antydet at redusert frihandel ville føre til større politisk frihet. Det avgjørende for oss er hvordan forholdet mellom EU og Kina – de to store handelsblokkene - utvikler seg. Tyskland er nøkkellandet fremfor noe, og der kjempes det om veivalget. Forbundskanslerens nylige besøk i Beijing var omstridt, men Kina er fortsatt Tysklands største partner i varehandelen.   

Oppsummering

Oppsummert: Hvor er vi på vei? Globaliseringen avtar til fordel for samarbeid i egen leir; i USA vrakes frihandel til fordel for proteksjonisme; kontrollen med finanssystemet, som var et fellesgode i den liberale internasjonalismen, brukes som våpen i et omfattende sanksjonsregimer som imidlertid har sett sine beste dager. Over det hele har vi lagt en ideologisk dimensjon som fordømmer andre og kutter forbindelsene til land vi ikke liker. Vi kapsler oss inn og støter andre fra oss. Militært er Vesten fortsatt ledende – ingen over og ingen ved siden - mens Kina spinner økonomiske nettverk utover på hovedøya og bygger politiske allianser der.                 

Krigen i Ukraina har sveiset oss sammen. Vesten har et ideologisk overtak i spørsmål om menneskerettigheter og styreform – i hvert fall mener vi det selv - mens mesteparten av verden har ulike varianter av autoritært styre og de landene blir flere. Ved å kutte forbindelser og hamre på andre spiller vi de i hendene på Kina som ikke legger seg opp i andres styresett og knytter sterkere bånd til stadig flere. Dette blir ikke alltid feil – unntaksvis fungerer sanksjoner og boikott etter hensikten. Men å anvende samme oppskrift over hele fjøla,  blir utilgivelig lettvint.

Vestens strategi i kampen om posisjoner og innflytelse framstår derfor som en dysfunksjonell kombinasjon av klassisk geopolitikk basert på militær styrke og allianser på den ene siden, og økonomisk proteksjonisme og ideologisk frastøting på den andre. 

[1] Bill Clinton, “Global Challenges”, public address at Yale University, 31 October 2003. https://archive-yaleglobal.yale.edu/content/transcript-global-challenges