Synspunkt | Jan Grund: Tillitsreformen – et instrument for å få et bedre og mer fremtidsrettet Nav

Jan Grund er professor emeritus ved Oslomet og bokforfatter. Han har dessuten erfaring som styreleder og leder av kunnskapsorganisasjoner.

Dette er del ni i en kronikkserie om tillit – og tillitsreformen som regjeringen arbeider med.

Her er de åtte andre:

• Tillitsbasert politikk, styring og ledelse – hva er det?
• Forholdet mellom tillit og kontroll – balansens kunst
• Tillit og samfunnsøkonomi
• En hensiktsmessig og tillitsbasert arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor – hvorfor er det viktig og vanskelig?
• En helsetjeneste preget av tillit – hva kreves?
• Tillit – et sammensatt fenomen
• Tillitsfullt samspill mellom politikk og forvaltning - viktig og vanskelig
• Et tillitsskapende styrearbeid i offentlig sektor - hva kreves?

Lyst til å sende oss et innlegg? E-post-adressen er synspunkt@dagensperspektiv.no

SYNSPUNKT: En tillitsreform er Støre-regjeringens store satsing for å «fornye, innovere og effektivisere offentlig sektor». Selve gjennomføringen av reformen skjer nedenfra. Det konkrete arbeidet er derfor lagt opp slik at virksomhetene og deres ledere og medarbeidere, tillitsvalgte, fagforeninger, kommuner og brukerorganisasjoner trekkes med i den prosessen som skjer i ulike departementer med å utvikle reformen.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i sitt arbeid valgt ut Nav som en pilot og en virksomhet som det skal jobbes mye med – ved at tillitsreformen skal være et instrument for å gjøre denne viktige statlige virksomheten bedre og mer fremtidsrettet.

Som arbeids- og inkluderingsminister Mjøs Persen sier det «Tillitsreformen er et av regjeringens viktigste prosjekter. Det er bra at Nav har kommet godt i gang med arbeidet og har engasjert hele organisasjonen. Det er de ansatte som er ekspertene med det brede kunnskapsgrunnlaget, og derfor er det også de som skal sette reformen ut i livet. Målet er at det skal gi en bedre arbeidsdag for dem som jobber i NAV og et bedre tilbud til dem som bruker Navs tjenester».

• LES OGSÅ: Synspunkt | Hans Christian Holte: På vei mot et bedre og fremtidsrettet Nav

Dette er en krevende oppgave. Nav betjener 2,8 millioner brukere og forvalter om lag en tredel av statsbudsjettet. I det årlige tildelingsbrevet til Navs sentrale nivå – Arbeids og velferdsdirektoratet – gir departementet rammer og retningslinjer for etatens virksomhet for inneværende år. Som andre offentlige virksomheter må Nav tilpasse seg at verden endrer seg og at forventningene til Nav også endres. Digitaliseringstakten går stadig fortere, jobber forsvinner, behovet for kompetent arbeidskraft øker flere flytter til byene, og befolkningen blir eldre.

Samtidig blir de økonomiske rammer mer usikre når overgangen til det grønne samfunn vil føre til at oljeinntektene vil falle samtidig som økte utgifter bindes opp til å finansiere en større gruppe omsorgstrengende eldre og økte forsvarsutgifter for å håndtere en ny sikkerhetspolitisk tid preget av uro, usikkerhet og konfrontasjon. Kravet om økt effektivitet i offentlig sektor fører til større forventninger til at Navs lokale og nasjonale satsinger innenfor tjenesteutvikling skal ha dokumenterte sosiale og økonomiske effekter.

Alt dette betyr at det kreves en stadig mer kunnskapsbasert tilnærming til beslutninger i Nav, blant annet gjennom forsøk fulgt opp av evalueringer.

God prosess

I en kronikk 6. juni gir Nav-direktør Hans Christian Holte en fin oversikt over hvordan Nav jobber med den bestillingen virksomheten gjennom tildelingsbrev og dialoger har fått av arbeids- og inkluderingsministeren.

Arbeidet med tillitsreformen er knyttet tett til det strategiarbeidet som Nav har arbeidet etter i den tiden Holte har vært direktør. Det foretas omverdensanalyser for å få fram nye utfordringer og muligheter som Nav må håndtere. Det analyseres hvordan tjenestetilbudet til brukerne kan bli bedre. Det jobbes med hvordan saksbehandlingstiden i klage- og ankesystemet i Nav og trygderetten kan bli kortere og hvordan interne samarbeidsvansker kan håndteres bedre.

For å få fram et kunnskapsgrunnlag for å håndtere disse utfordringene, er hele organisasjonen og brukerutvalgene engasjert. Det er laget opplegg for diskusjoner om hvordan man skal jobbe mer målrettet og tillitsbasert. Seks arbeidsgrupper fra ulike deler av organisasjonen fikk i mandat å jobbe med åpent sinn og komme med forslag om hva Nav bør gjøre for å. få et bedre og fremtidsrettet Nav.

Gruppene har for et par uker siden levert sine forslag. Dermed har Nav et godt utgangspunkt for å videreføre arbeidet med tillitsreformen og institusjonens strategi. I løpet av høsten vil det bli jobbet med forslag til tiltak for å utvikle både tilliten og handlingsrommet i Nav.  

Det interessante spørsmålet nå er, hvordan Nav vil håndtere de dilemmaer og målkonflikter som vil komme frem gjennom en slik prosess og som må håndteres for at det store og kompliserte Nav-systemet kan jobbe mer tillitsbasert og smartere.

Styring, organisering og ledelse

Nav er en komplisert og regelstyrt virksomhet som i store trekk har hatt samme organisering de siste ti årene. Et viktig spørsmål er om organisasjonen er skrudd sammen på best mulig vis sett i relasjon til de store endringene som har kommet i omgivelsene. Organisasjonens store utfordring er å utvikle en lærende kultur og å rekruttere landets fremste kompetanse innen arbeids- og velferdsforvaltning både på lokalt og sentralt nivå.

Kompetansepolitikk må derfor være en sentral del av organisasjonens arbeid med tillitsreformen og virksomhetsstrategien. Det betyr at det må utvikles strategier for å utvikle, mobilisere og bruke faglig kompetanse i hele Nav-systemet.

En annen viktig utfordring er å håndtere regelverket på en innovativ måte slik at brukernes behov står sentralt i alt det Nav gjør.

Viktige virkemidler for å sikre at Nav kan nå sine langsiktige mål er en fornuftig bruk av statens mål- og resultatstyringssystem. For få best mulig kobling mellom arbeidet på lang og kort sikt og for å håndtere den daglige driften best mulig er det viktig at Nav jobber systematisk med hele tiden å utvikle tillitsbasert ledelse.

Mål- og resultatstyring

Kjernen i det statlige mål og resultatstyrings systemet er at alle offentlige virksomheter har en klarhet i tre forhold – at det styres strategisk mot mål, at myndighet delegeres så langt det er hensiktsmessig og at de ulike delene av virksomhetene tar ansvar.

For Nav er det ingen enkel oppgave å «oversette» de mål og samfunnsoppdrag politikerne ønsker å nå til mål det kan styres etter, og som ikke fører til at de ansatte bruker for mye tid på måling, rapportering og kontroll.

I dag er toleransen for at det blir gjort feil og at en mangler kunnskap, svært liten. Den politiske arena er preget av at politikerne vil vite fordi mediene vil vite, og pressgrupper og velgere vil vise – og vise versa.

Politikerne har formulert svært ambisiøse mål for Nav. Organisasjonen «skal bidra til å skape et inkluderende samfunn, et inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked».

Mange politikere mener at Navs viktigste oppgave er å få «flere i arbeid og færre på trygd». Dette er et mål der måloppnåelse kan registreres ved å se hvor mange av tidligere brukere som har klart å få overgang til arbeid.

«Nav arbeider på et omstridt politisk område. En viktig utfordring for at Nav skal lykkes, er at politikere må ha evnen til å sette noen få tydelige og realistiske mål.»

Analyser viser imidlertid at en sterk oppmerksomhet på hvert Nav-kontor om å nå dette målet kan ha  bidratt til at det i deler av Nav er utviklet en organisasjonskultur som er for sterkt preget av mistenksomhet og kontroll.

Vanskeligheten med å finne relevante målindikatorer betyr at det må jobbes gjennom ulike prosesser mellom de forskjellige nivåene i Navs styrings- og ledelsespyramiden for å få fornuftig bruk av mål- og resultatstyring. Nav er kommet bra i gang med strategi- og tillitsreformarbeidet ved at det er nedsatt arbeidsgrupper og workshops hvor utfordringer og ideer drøftes.

To grøfter

Dette arbeidet vil danne grunnlag for hvilke resultatmål som bør brukes i den årlige mål- og resultatstyringsprosessen. Kreative prosesser og gode dialoger mellom aktører i Navs styringspyramide og tillitsbasert ledelse er svært avgjørende for at mål- og resultatstyring skal fungere på en god måte.

I all styring er det viktig å unngå å falle i to grøfter. Styringen fra overordnede myndigheter og ledere kan bli så detaljert at tilpasningsdyktig ledelse forvitrer og den kan bli så utydelig at de styrte og medarbeidere ser at de kan gjøre hva de vil. Myndigheter og ledere må ha mot til å slippe opp og gi frihet til dem som blir styrt og ledet og gjennom kompetansepolitikken må Nav sikre seg at medarbeiderne har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere økt tillit.

«Dagens omfattende bruk av aktivitetsmål og krav om dokumentasjon, rapportering, prosedyrer og kontroll må begrenses. Det som teller, kan ikke alltid telles.»

Nav arbeider på et omstridt politisk område. En viktig utfordring for at Nav skal lykkes, er at politikere må ha evnen til å sette noen få tydelige og realistiske mål.

Departementets faglige stab må være gode rådgivere og iverksettere av politikk. Gjennom tillitsreformprosessen må det i dialoger mellom departementet og Nav analyseres hvordan det samlede styringstrykket med budsjettstyring, tildelingsbrev, styringsdialoger og etatsstyring fungerer med sikte på å få fram hvordan styringstrykket kan forbedres og lettes.

Dagens omfattende bruk av aktivitetsmål og krav om dokumentasjon, rapportering, prosedyrer og kontroll må begrenses. Det som teller, kan ikke alltid telles. En viktig oppgave blir å kutte ut rapportering der nytten ikke står i forhold til kostnadene.

Tillitsbasert ledelse

En kritisk suksessfaktor for fornuftig bruk av tillitsbasert ledelse er å utvikle en struktur og kultur i Nav der ledere forstår sitt handlingsrom og klarer å balanseres mellom hensynet til overordnede organers og lederes styringsiver og behovet for faglig forberedte og godt funderte beslutninger. Navs ledere må ha velvilje og integritet og evne til å mobilisere kunnskapsrike fagfolk som ikke lar seg kommandere til å nå mål gjennom byråkratiske kontrollordninger.

Noen Nav-ledere vil ha de ferdighetene og den motivasjonen som trengs for å håndtere både det politiske spillet, som alltid vil prege en organisasjon som Nav,  og det interne ledelse kravet. Andre vil ikke ha disse egenskapene. Denne utfordringen må håndteres gjennom en best mulig personal- og kompetansepolitikk.

Tillitsfulle relasjoner

Det vil alltid skje endringer og reformer i offentlig sektor som vil ha betydning for en så viktig virksomhet som Nav.  

Problemet med de mange offentlige reformene er at de er definert ved svært høye politiske mål, at de tar lang tid å gjennomføre og at verden ofte endrer seg slik at kartet ikke stemmer med terrenget og at det dermed blir debatt om hvem som får skylden når gode intensjoner ikke lykkes.

I offentlige virksomheter som Nav oppstår det derfor lett et «bland game spill» – om hvem som skal få svarteper når det viser seg at mål ikke nås og når det skjer feil.

Det å etablere tillitsfulle relasjoner mellom politikere, departementet og Navs mange ledere og medarbeidere og tillitsvalgte og brukere er derfor et «sisyfosarbeid» som aldri blir sluttført. Det må utvikles i snittflaten mellom struktur og kultur.

På denne måten klarer en å ta vekk faktorer som hemmer utvikling av tillitsbaserte relasjoner, nødvendige forbedringer og omstillinger for å nå de fine ambisjonene som er trukket opp for Nav blant annet i politikernes forventninger og i organisasjonens virksomhets strategi.