Synspunkt | Jan Grund: Tillitsfullt samspill mellom politikk og forvaltning - viktig og vanskelig

­­­Jan Grund er professor emeritus ved Oslomet og bokforfatter. Han har dessuten erfaring som styreleder og leder av kunnskapsorganisasjoner.

Dette er del sju i en kronikkserie om tillit – og tillitsreformen som regjeringen arbeider med.

Her er de seks første:

• Tillitsbasert politikk, styring og ledelse – hva er det?
• Forholdet mellom tillit og kontroll – balansens kunst
• Tillit og samfunnsøkonomi
• En hensiktsmessig og tillitsbasert arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor – hvorfor er det viktig og vanskelig?
• En helsetjeneste preget av tillit – hva kreves?
• Tillit – et sammensatt fenomen

Lyst til å sende oss et innlegg? E-post-adressen er synspunkt@dagensperspektiv.no

SYNSPUNKT: I rapporten «Drivers of trust in public Institutions in Norway» fra OECD trekkes det frem at en viktig forutsetning for at befolkningen fortsatt skal ha tillit til det norske politiske, administrative systemet, er at offentlig sektor må vise god  evne til å håndtere fremtidens utfordringer.

Dette blir en krevende oppgave, med de enorme utfordringene vi står overfor – som krig, pandemi, matmangel, stigende råvarepriser, klima og energikrise, inflasjon, økte renter, mangel på arbeidskraft og et økende antall omsorgstrengende eldre som vil kreve tilgang  på kompetent arbeidskraft og store budsjettoverføringer.

Tilliten må videreutvikles

For å klare å håndtere disse utfordringene, er det ekstremt viktig at vi kan videreutvikle det tillitsfulle samspillet som er etablert mellom politikk og forvaltning. I ulike internasjonale målinger rangeres vårt styresett, med et tillitsfullt samspill mellom politikk og forvaltning, høyt.

Vi har utviklet en offentlig sektor som jevnt over leverer godt, til glede for landets innbyggere. Dette skyldes i stor grad det tillitsfulle samspillet mellom politikk og forvaltning. Hva er så de kritiske suksessfaktorene for at vi skal klare å videreutvikle dette samspillet slik at sentrale organer som Storting, regjering og ulike regionale og lokale politiske organer skal klare å treffe «kloke» og tillitsbaserte beslutninger?

Betydningen av gjensidig forståelse og respekt

Den sentrale forutsetning for et tillitsfullt samspill mellom politikk og forvaltning er å videreutvikle en politisk forvaltningskultur, preget av gjensidig forståelse og respekt mellom politikere og forvaltningen for de to aktørenes ulike roller.

I den norske styringsmodellen skal politikerne sette målene og treffe de viktigste beslutningene. Forvaltningen skal etablere faktagrunnlaget, klargjøre valgalternativer, utrede konsekvenser og ha hovedansvaret for at vedtatt politikk faktisk blir gjennomført.

Politiske og forvaltningsmessige beslutninger må treffes i krysningspunktet mellom en forvaltnings- og administrativ kultur preget av skriftlighet og krav om faglig kvalitet, likebehandling, nøytralitet og likebehandling og en politisk kultur preget av å demonstrere rask politisk handlekraft og av vurderinger av hva som er politisk «viktig og lurt.

For at politiske beslutninger skal bli kloke, må det foregå kontinuerlige, tillitsskapende og strategiske dialoger mellom politikere og forvaltningen slik at de som sitter nærmest et problem settes i stand til å løse det.

Store krav

Kravene til både politikk og forvaltning er og blir store. Politikere er demokratiske aktører, som på vegne av folk skal sette politiske mål, i tråd med verdier som likhet, frihet, tillit, og fellesskap, velgernes oppfatninger og partiprogrammer og de rammer som økonomi, klima, bærekraft og teknologi setter. De skal ved valg stå til rette for konsekvensene av sine beslutninger.

Politikerne må forstå sin tid, utøve makt og treffe kloke beslutninger når det gjennom lover, retningslinjer, tildelingsbrev og budsjetter defineres samfunnsoppdrag, styres, ledes, prioriteres og bevilges ressurser til ulike virksomheter og aktiviteter. Ambisjonene er store.

For å nå politiske mål må det jobbes både på det politiske systemnivå med å lage spilleregler på ulike politikkområder og med å være tillitsmann og ombud og leder for folk og velgere.

«God og tillitsbasert politikk dreier seg om på best mulig måte å forene verdier, og demokratiske og kunnskapsbaserte hensyn.»

Tillitsbasert politikk er en krevende balansekunst på høyt nivå, fordi, som Gro Harlem Brundtland så presist formulerte det: «Alt henger sammen med alt». God og tillitsbasert politikk dreier seg om på best mulig måte å forene verdier, og demokratiske og kunnskapsbaserte hensyn.

Forvaltningens oppgave er å samle inn opplysninger og ha dialoger med ulike politiske aktører og interessegrupper slik at grunnlaget for å treffe «kloke» politiske beslutningene og til å gjennomføre vedtatt politikk blir så gode som mulig.

Det er politisk enighet om at den norske forvaltningen er mer effektiv, lojal, kompetent, åpen og ukorrupt enn forvaltningen i de aller fleste andre land. Borgernes tillit til forvaltningen er høy og samarbeidet mellom politikere og embetsverk fungerer i hovedsak godt i Norge.

Tidligere kunnskapsminister og miljøvernminister Bård Vegard Solhjell (SV) beskriver forholdet slik: «Vi politikarar er nesten åleine hjemme, omgitt av hordar av fagfolk som kan langt meir enn oss og står for nesten all samla arbeidskapasitet. Administrasjonen er klår over si føremon, men også over at det er politikarane som bestemmer til sist.» 

Rollefordelingen mellom politikk og forvaltning

Rollefordelingen mellom politikk og forvaltning vil aldri være 100 prosent klar «fordi politikerne verken kan eller vil specifisere deres politik med en sådan præcision, at den bliver til en teknisk opgave, som lader seg løse uten slør», sies det av en dansk kommisjon.

Det vil alltid være en iboende motsetning ved at en politiker har et overordnet ansvar.

Som embetsmann lærte jeg raskt at du må forstå politikkens logikk og erkjenne at alt som skjer på ditt saksområde, kan bli en politisk sak. Politikerne møter forventninger om handlingskraft og raske svar, mens embetsmenn ønsker en forsvarlig saksbehandling.

De lange linjene

Politikken trenger faglige råd, og min erfaring er at politikerne setter stor pris på en administrasjon som har tatt på seg en «oppdragerrolle» overfor egen politisk ledelse, slik at det treffes «kunnskapsbaserte» beslutninger.

På den annen side så jeg også hvor lett politikere ble påvirket av media; noe som krevde «utspill» for å vise politisk handlingsevne. Jeg så også hvordan politikere kjempet mot hverandre for å sikre mest mulig til sitt område fordi budsjettvekst er sentralt i offentligheten som suksesskriterium for en politiker.

Politikernes utfordring er å ha størst mulig oppmerksomhet på de overordnede politiske spørsmålene og budsjett-tildelingene og ikke bli for opptatt av å gripe inn i enkeltsaker. De må ha evnen til å sette mål og å prioritere og klare å holde igjen på utgifter der samfunnsnytten er lav. Hvis vi skal unngå å sende store ubetalte regninger videre til kommende generasjoner kreves det bevisste og tydelige prioriteringer fra storting og regjering og at forholdene legges til rette for at de mange offentlige virksomheter og deres medarbeidere leverer «best mulige» resultater.

Dagens situasjon

Norge har i store trekk et tillitsbasert politisk styringssystem. Politiske uenigheter blir håndtert på en sivilisert måte. Det er likhet for loven og hindringer for vilkårlig maktutøvelse og mekanismer for å korrigere for feil og det er en løpende debatt om hvor grensen mellom politikk og fag bør gå.

Mange aktører – som landets innbyggere, fagforeninger, ledere, utvalg, kommisjoner, pressgrupper, politiske partier, byråkrater og eksperter – deltar i tillitsskapende styrings- og ledelsesprosesser. Norske borgere har rett til å opponere, kritisere, protestere og til å få begrunnelser og mulighet til å teste fornuftigheten i tiltak og planer gjennom offentlig debatt.

Hovedproblemet i dagens offentlige sektor er at det fastsettes for mange aktivitetsmål og stilles for strenge krav til dokumentasjon, rapportering, prosedyrer og kontroll slik at organisasjoner og dyktige ansatte blir demotivert og at det blir vanskelig å få til nødvendige omstillinger i takt med de store endringer som skjer i samfunnet. I

all politikk, styring og forvaltning er det viktig å unngå å falle i to grøfter. Styringen kan bli så detaljert at tilpasningsdyktig ledelse forvitrer, og den kan bli så utydelig at de styrte ser at de kan gjøre hva de vil.

Rask omstilling påkrevd

Som den danske tillitsforsker Tina Bentzen sier det, må en «tillitsreform utvikles i snittflaten mellom struktur og kultur». For å få til tillitsbaserte endringer, må politikken reversere og endre det ved dagens organisering, systemer og rapportering mellom de styrende og styrte som hemmer forbedringer og som hindrer nødvendige omstillinger. Pandemier, krig og forsynings- og energikriser krever en offentlig sektor som kan omstille seg raskt.

Myndigheter og ledere må ha mot til å slippe opp og gi frihet til dem som blir styrt og ledet. Undersøkelser viser at offentlige organer bruker stadig mer tid på å jobbe med utspill for politikere. Dette er en villet utvikling for å håndtere medieutviklingen og behovet for politisk markering.

Forvaltningens utfordringer

Utfordringen er om det vil føre til at forvaltningen vil ha for «lite oppmerksomhet mot langsiktig og samordnet arbeid for å løse de komplekse sektorovergripende problemer samfunnet nå står overfor». Forvaltningen skal legge frem sine vurderinger etter beste skjønn, uansett hvor lite politisk ønskelig de vil være for en statsråd eller et kommunestyre.

Samtidig skal forvaltningen følge opp politikernes intensjoner og beslutninger, både ved forberedelser og iverksettelsen av politikken, selv om de er faglige uenige. En forvaltning skal både være et redskap for regjeringens og kommunens politikk og et mulig redskap for en hvilken som helst regjering. Styring av virksomheter skapes gjennom et dynamisk samspill mellom parlamentariske og konstitusjonelle spilleregler, politikkens ambisjoner og politiske program, politikernes handlekraft og administrasjonens kompetanse.

I statsvitenskapelig teori er det enighet om at en viktig del av demokratiet er at politikken gjør seg nytte av «forvaltningens verdibaserte offentlige fornuft».

Ordningen med utvalg

Et viktig tiltak for at forvaltningen skal klare å fremskaffe et best mulig beslutningsunderlag, er systematisk bruk av ordningen med regjeringsoppnevnte utvalg. Gjennom slike utredninger får våre politisk-administrative myndigheter et materiale som belyser utfordringer og som vurderer ulike løsninger på utfordringene.

Regjeringsoppnevnte utvalg er satt sammen med eksperter – ofte partsrepresentanter – som lager utredninger der det samles inn informasjon og analyseres og utarbeides forslag til løsninger på viktige utfordringer. Deretter sendes forslagene på høring før det utarbeides stortingsmelding og lovforslag og til slutt diskusjoner og vedtak i Stortinget.

En offentlig utredning (NOU) legger et grunnlag for offentlig debatt og gir politikken og forvaltningen mulighet for å håndtere krav fra ulike pressgrupper. Samfunnsvitere og langtidspolitikere beskriver NOU er som juveler i en kunnskapsbasert og konsensusorientert politikk som igjen er avgjørende for å få en tillitsbasert politikk.

Når ting går galt

En krevende utfordring er å håndtere situasjoner hvor ting går galt og hvor det lett blir en jakt på å finne syndebukker. I slike situasjoner er det viktig å skille mellom skyld og ansvar.

Selv om det er mange medskyldige i at ting går galt, er det den øverste politiske og administrative ledelsen som har hovedansvaret. Spørsmålet er når de øverste ledere bør vise ansvar ved å trekke seg, og når det er riktig å ta ansvar ved å «rydde opp og se fremover».

Små feil må aksepteres for å unngå at det skapes en unødig fryktkultur. Null-feil-kultur kan kvele alt og alle. «Straff aldri den som feiler i forsøket på å gjøre noe riktig.»  

En ansvarskultur gir insentiver for å bremse jakten på syndebukker. Det er et bra prinsipp at noen tar ansvar når ting går skikkelig galt. På den annen side må både politikere og offentlige etatsledere ofte ta sjanser for å oppnå gode resultater gjennom innovasjon, noe som igjen krever at det prøves og feiles.

Veien fremover

Politikere må i årene fremover, med utgangspunkt i gode råd fra en kompetent forvaltning og faglig sterke etater, treffe informerte, og risikofylte beslutninger slik det skjedde under Korona krisen. Her ble det med utgangspunkt i noen prioriteringsprinsipper, en dose pragmatisme og faglig kunnskap truffet raske og informerte beslutninger. Politikkens styringsutfordring er å finne den rette balansen mellom ulike styringslogikker og mekanismer.

Den politiske styring vil preges både av kamp og strid og av å finne politiske kompromisser.

I Norge er vi fortsatt velsignet med en relativt faktabasert debatt og høyt kunnskapsnivå blant velgerne. Det må vi hegne om slik at vi fortsatt kan være et land preget av stor grad av tillit. For å få det til kreves det mye av både av politikere og forvaltning som må samarbeide hardt og tillitsfullt for å håndtere krevende samfunnsutfordringer og krav fra oss alle som samfunnsborgere og mottakere av den politikken og administrasjonen som utøves.