Synspunkt | Jan Grund: Et tillitsskapende styrearbeid i offentlig sektor - hva kreves?

Jan Grund er professor emeritus ved Oslomet og bokforfatter. Han har dessuten erfaring som styreleder og leder av kunnskapsorganisasjoner.

Dette er del åtte i en kronikkserie om tillit – og tillitsreformen som regjeringen arbeider med.

Her er de sju første:

• Tillitsbasert politikk, styring og ledelse – hva er det?
• Forholdet mellom tillit og kontroll – balansens kunst
• Tillit og samfunnsøkonomi
• En hensiktsmessig og tillitsbasert arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor – hvorfor er det viktig og vanskelig?
• En helsetjeneste preget av tillit – hva kreves?
• Tillit – et sammensatt fenomen
• Tillitsfullt samspill mellom politikk og forvaltning - viktig og vanskelig

Lyst til å sende oss et innlegg? E-post-adressen er synspunkt@dagensperspektiv.no

SYNSPUNKT: I det offentlige har en rekke virksomheter et styre. Det vil si et kollegialt organ som ledes av en styreleder som er ansvarlig overfor eier eller overordnet instans for virksomhetens resultater.

Et tillitsfullt samspill mellom eier, styret og ledelse er svært avgjørende for at en offentlig virksomhet skal klare å gjennomføre sitt samfunnsoppdrag på en god måte innenfor de rammer virksomheten må arbeide.  

Lovgivningen setter formelle plikter for styrets ansvar og roller. For eksempel byr aksjeloven på et omfattende regelverk, med klare krav til styres økonomiske ansvar.

Hvordan skape tillit i et styre?

Hva er de sentrale forutsetningene for at vi skal få et tillitsfullt styrearbeid i en offentlig faglig kunnskapsorganisasjon som et sykehus eller en høyere utdanningsinstitusjon?  

På disse to politikkområdene går debatten høyt både om hvordan myndighetene bør styre og hvilken rolle de enkelte organisasjoners styrer bør ha, spesielt i forhold til eier og daglig leder. De fleste politiske partier støtter gjeldende filosofi om at styrer må ha et stort ansvar og at det bør være avstand mellom politikk og fag slik at politikerne ikke skal ha anledning til å gripe inn i detaljer i styrets arbeid.

Enkelte politiske partier er uenige i denne praksisen og ønsker å flytte makt fra styrer til politikken fordi de mener at viktige beslutninger må treffes av folkevalgte organer. Alt tyder på at det i årene fremover vil bli utformet politiske spilleregler som gir styrene økt ansvar. 

Styringsmekanismer

En av hovedoppgavene for politikken er å utforme spilleregler slik at politiske mål kan gjennomføres på en demokratisk, verdimessig og kunnskapsbasert måte. I den statsvitenskapelige forskningen er det vanlig å skille mellom tre hovedtyper av styringsmekanismer for å påvirke atferd i ønskelig retning:

• Tradisjonell offentlig administrasjon der det er de institusjonelle og hierarkiske redskaper, som budsjetter, lover, forskrifter og andre legale, kontrollerende og organisatoriske vedtak som er den viktigste styrings mekanismen.   
• Ny offentlig styring (bedre kjent som «New Public Management») der det er markedet og økonomiske og finansielle redskaper som priser, budsjetter og konkurranse som er den viktigste styringsmekanismen.
• Ny offentlig samstyring (ofte kjent som «New Public Governance») der det er påvirkningen gjennom verdimessig påvirkning, kulturbygging, og bygging av nettverk og samarbeid på tvers av etater og aktører som er den viktigste styringsmekanismen.

Gjennom denne inndelingen av styringsmekanismer får en frem at det er tre paradigmer, maktsentre eller kulturer som kan brukes for å påvirke offentlige virksomheter. I alle OECD-land eksisterer disse tre mekanismene ved siden av hverandre.  

Fra planstyring til dialogorientert og tillitsbasert styring og ledelse

Utfordringen er å finne balansen mellom de tre styringsmekanismene. Synet på dette balanseforholdet har endret seg gjennom de siste 50 årene. Fra slutten av annen verdenskrig og til begynnelsen av 1970-årene var det enighet om at den viktigste mekanismen skulle være tradisjonell hierarkisk administrativ styring.

På midten av 1980-åra endret styringsfilosofien seg til å få større tro på markedsorienterte styringssignaler, hvor viktige elementer var å bedre styringen gjennom tøffere økonomistyring, konkurranseutsetting, anbud og bruk av belønningsmekanismer.  

For 15 til 20 år siden vokste det fram sterk kritikk om at markedsorientert styring ikke var riktig strategi for å løse komplekse problemer i offentlig sektor. Det førte til overdreven måling og mye byråkrati og kontrolltiltak. Stadig flere politikere og forskere mener nå at Public Governance-filosofien bør anses som den viktigste styringsmekanismen for å påvirke offentlige kunnskapsorganisasjoner.

Økt prioriteringsansvar til styrene

En konsekvens av mindre bruk av økonomiske insentiver som påvirkningsmekanisme er at styrer får økt prioriteringsansvar. Dette vil nå trolig skje både innen høyere utdanning og sykehus.

På begge disse områdene er det nå forslag om å trappe ned stykkprisfinansiering.

Forsknings- og høyere utdanningsminister Ola Borten Moe (Sp) har understreket at han ønsker at institusjonene skal klare å prioritere ønskemålene fra regjeringen (blant annet om flere studieplasser som er nødvendig for det grønne skiftet) ved at styrene tar ansvar for å få dette til innenfor egne budsjetter.

For å gjøre det lettere for høyere utdanningsinstitusjoner å foreta interne prioriteringer, vil regjeringen innføre et nytt finansieringssystem der blant annet uttelling på indikatorer for utviklingsstudenter og publiseringspoeng skal fjernes (Meld.St. 14 2022-2023)

På sykehusområdet har tilsvarende et offentlig utvalg foreslått å gå bort fra innsatsstyrt finansiering (Institutt for samfunnsforskning, ISF), det vil si finansiering basert på rapportert aktivitet.

Etter utvalgets mening er ulempene ved denne styringsmodellen større enn fordelene fordi prisstimulering kan gi seleksjon av lønnsomme pasientgrupper og lavere kvalitet. Hovedmodellen for finansiering av sykehusdrift bør derfor være rammefinansiering basert på størrelsen av befolkningen som de regionale foretakene har ansvaret for (NOU 2023:8).

Blir dette systemet gjennomført, vil også styrer i de regionale og lokale foretak få større ansvar for prioriteringer. For å gi sykehusstyrer mer demokratisk legitimitet foreslås det at lokale folkevalgte organer får større innflytelse på oppnevning av styrerepresentanter.

Krever gjensidig respekt og forståelse av rollene til eier, styret og ledelse

En viktig forutsetning for vellykket tillitsbasert styring er at det er et tillitsfullt samspill mellom eier, styret og ledelse.

De tre sentrale styrings- og ledelsesaktørene må ha gjensidig forståelse for hverandres roller. Det betyr at styrer må finne sin plass innenfor offentlige virksomheters styrings- og ledelsespyramide. I universiteter og sykehus, som skal ha stor faglig frihet, skal muligheten for eier til å gripe inn være begrenset.

Styrer må settes sammen slik at de har spesiell oppmerksomhet på overordnede strategiske spørsmål. For å sikre den faglige autonomien til faglige virksomheter, må autonomikravet ofte formuleres i lov eller vedtekter og synligjøres i styringsdialogen mellom eier og virksomhet. For aksjeselskaper skal offentlige styringssignaler legges frem på generalforsamling.

Eier, styret og ledelse må være enige om hvilken retning den enkelte offentlige virksomhet skal velge og hvilke forventninger som skal stilles til virksomheten.

Mens målet for private virksomheter er størst mulig avkastning, har offentlige virksomheter bredere mål. I stedet for maksimalt overskudd for den enkelte virksomhet eller for eier er målet å sikre bredere samfunns- og politiske mål fastlagt gjennom kompliserte politisk-administrative prosesser.

Et krevende landskap

Styrer og ledere i offentlige virksomheter må ha kompetanse til å manøvrere i et krevende landskap med mange konflikter og dilemmaer som må håndteres, men som ikke alltid kan løses. Både innen høyere utdanning og sykehus er det lagt fram analyser og offentlige dokumenter som belyser at styrer og ledere må håndtere svært krevende prioriteringer fordi ønskemålene fra fagfolk og brukere vil bli langt større enn de økonomiske rammer.

På utdanningsområdet sier statsråden det så klart: «Dersom det skal bevilges mer penger til et studium på ett sted, må det kuttes andre steder.»

Knapt noe samfunnsområde har så mange faglig kompetente og tydelige medarbeidere og brukerinteresser som sykehus og universiteter.

«Det er blitt innført en rekke målstyrings- og aktivitetsparametre som på mange måter styrer den enkelte virksomhet og dens ansatte for mye slik at dyktige ansatte blir demotiverte.»

Det politiske flertall har gjennom mange år uttrykt et ønske om å gjøre offentlige kunnskapsorganisasjoner mer autonome. Samtidig er det blitt innført en rekke målstyrings- og aktivitetsparametre som på mange måter styrer den enkelte virksomhet og dens ansatte for mye slik at dyktige ansatte blir demotiverte.

Det er derfor viktig at styrene ikke blir for kontrollerende. Styrene bør bidra til at det på de ulike politikkområdene settes ned nasjonale arbeidsgrupper som får i oppgave å komme med forslag til nasjonale rapporteringskrav som kan fjernes eller forenkles.

Styret skal stå til ansvar overfor eiere, ha hovedansvaret for virksomheten, ha arbeidsgiveransvaret for daglig leder og påse at daglig leder følger opp styrevedtak.

Vellykket ledelse av kunnskapsorganisasjoner handler om å få energien, fagligheten, stridbarheten og primadonnanykker til ansatte til å virke i riktig retning. For å få det til må lederrollen gis større handlingsrom enn det er i dag og en forutsetning for å få dette til er et godt samspill mellom styret og ledelse.

Styreleders rolle

Styreleder har hovedansvaret for at styret fungerer som et effektivt team og er ofte virksomhetens ansikt utad og det formelle bindeledd mellom virksomhet og eier og media og andre aktører.

Det kreves god ledelse av et styre for å håndtere det helhetlige perspektivet og håndtere balansen mellom eksterne og interne hensyn og å coache og sørge for at daglig leder er motivert for og mestrer oppgaven med å lede en moderne kunnskapsorganisasjon. Imidlertid har ikke styreleder alene særlig mange spesielle rettigheter og forpliktelser.

«Vellykket ledelse av kunnskapsorganisasjoner handler om å få energien, fagligheten, stridbarheten og primadonnanykker til ansatte til å virke i riktig retning.»

Det er viktig å være en god samarbeidspartner og rådgiver for daglig leder. Jo bedre kjemi og tillit det er mellom styreleder og daglig leder jo lettere er det for ledere å håndtere det daglige lederansvaret.

På den annen side må det passes på at kontakten ikke blir for nær slik at du har tilstrekkelig avstand til å utøve styrets kontrollfunksjon. Styreleders viktigste lojalitet er til styret som kollegium. For å håndtere balansen mellom å være coach for daglig leder og å ivareta kontrollfunksjonen er min erfaring at det er viktig å ha «distansert nærhet» til leder.  

Forutsetninger for at styrearbeid er tillitsbasert og effektivt

For at et styrearbeid skal være tillitsbasert og effektivt må styret arbeide systematisk med:

• Formulering av mål og klarlegging av strategi, handlingsplaner og dialoger med ledelse og eier. Det er viktig at det tas i bruk tiltak som sikrer at det jobbes med kontinuerlige forbedringer slik at samfunnsoppdrag og mål nås. Det blir spesielt krevende for styrer i høyere utdanning og sykehus å få ledere til å klare å prioritere bort oppgaver som fagfolk og brukere er opptatt av, men som det i et helhetlig perspektiv ikke er ressurser til å innfri.  
• Oppmerksomhet på at styret er sammensatt og arbeider på en slik måte at det kan utføre sine oppgaver på en fornuftig måte.
• Det må unngås at styrearbeidet blir for preget av for snevre perspektiver og påsees at beslutninger ikke blir dårlig på grunnlag av ufullstendig beslutnings underlag. For å sikre seg mot farer er det viktig med variasjon, bakgrunn, perspektiver, kunnskap og erfaringer i styret. Det er viktig å utvikle en styringskultur der medlemmene kan stille krevende spørsmål.
   

Den sentrale utfordringen for alle styrer innen høyere utdanning og sykehus er å klare å fungere som et verdiskapende bindeledd mellom eier og ledelse slik at de krevende prioriteringsutfordringene på disse politikkområdene håndteres.

For å få det til, må styret håndtere avveiningen mellom å støtte og skjerme henholdsvis eier og ledelse. Enkelte ganger er det eier som det er spesielt viktig å skjerme. Andre ganger er det ledelsen som bør skjermes.

I et styre ligger det uante muligheter, men det må påsees en del forhold for at styrearbeidet skal være tillitsskapende og formålsrettet.