Synspunkt | Hilde Nagell: Politikere kommer og går, embetsverket består

­Hilde Nagell er rådgiver i Tankesmien Agenda. Foto på fronten: ­Siw Pessar

­Lyst til å sende oss et innlegg? Mailadressen er synspunkt@dagensperspektiv.no

SYNSPUNKT: Den verste skjebnen til et offentlig utvalg er ikke at rapporten havner i skuffen, sa lederen for skatteutvalget, Ragnar Torvik, på et frokostmøte i forrige uke.  Han siktet til at selv om forslagene ikke fører til politiske vedtak i nær framtid, så forsvinner de heller ikke. 

Et tydelig eksempel er utvalget som i 2020 vurderte grunnrenteskatt på havbruk. Det er mange og sterke faglige argumenter for hvorfor grunnrente er lurt og riktig. Likevel ble rapporten fra utvalget til Karen Helene Ulltveit-Moe lagt i skuffen, godt presset av sterke særinteresser i havbruksnæringen.

Lakseskatten

Men utvalgets arbeid var ikke forgjeves. Når regjeringen foreslår lakseskatt, og skatteutvalget til Ragnar Torvik foreslår at grunnrente bør tas i bruk på flere områder, bygger de på dette arbeidet. 

Selv om forslag fra offentlige utredninger ikke alltid går gjennom i Stortinget på første forsøk, sitter det altså folk i finansdepartementet og andre steder som fortsetter å jobbe videre med dem.

Mens politikere kan være innom en kortere periode, og ulike partier velges inn og ut, jobber de samme personene i forvaltningen gjerne med et felt over mange år, kanskje et helt yrkesliv. Det gir embetsverket stor makt.

Samspillet mellom politikere og byråkrater

Denne uken hadde Direktoratet for økonomistyring (DFØ) sin årlige konferanse med tittel «en bedre stat». Hvordan ser den egentlig ut, fra innsiden? Hvordan fungerer samspillet mellom politikere og byråkrater?

Min første jobb var i sosial- og helsedepartementet. Sykehusavdelingen. Vi hadde strategiseminar på Klekken. Temaet var styring og legitimitet.

På min gule lapp tegnet jeg opp Max Webers modell: Byråkratiet setter ut i livet den politikken som er bestemt av demokratisk valgte politikere, som representerer oss.

Jeg husker hvordan en eldre kollega lo. Jeg hadde tegnet opp idealmodellen. Latteren bekreftet at virkeligheten og hverdagen i avdelingen så annerledes ut.

Turist i eget departement?

Politikkområdene er komplekse og krever omfattende sakkunnskap. Det gjør at statsråder lett kan bli «turister i egne departement», for å låne et begrep fra Gudmund Hernes og den første maktutredningen.  De må i stor grad lene seg på embetsverket som forbereder og presenterer kunnskapsgrunnlaget.

I beste fall finner byråkratene de beste metodene for å sette poliske intensjoner ut i livet. Noen ganger fungerer embetsverket også som et viktig korrektiv til politikeres ønske om å sikre velgere og popularitet. I verste fall blir de samme byråkratene bremseklosser for politikere som ønsker en annen og ny linje. Da utfordres styringskjeden, og den demokratiske legitimiteten. 

I det store og hele er det mitt inntrykk at forvaltningen i Norge er svært bevisst på dette og at den er lojal. Jeg savner likevel en diskusjon av hva slags kultur og hvilke normer som skal gjelde for en moderne statsforvaltning som jobber jevnt og trutt med å utføre det politikere har bestemt, men som også gir råd og utøver skjønn på stadig mer komplekse samfunnsområder.  

«Jeg savner en diskusjon av hva slags kultur og hvilke normer som skal gjelde for en moderne statsforvaltning som jobber med å utføre det politikere har bestemt, men som også gir råd og utøver skjønn på stadig mer komplekse samfunnsområder.»  

Forvaltningen skal ivareta de generelle samfunnsinteressene. Oss alle. Derfor skal de også gi råd til politikerne basert på effektivitet, kost-nytte-analyser og respekt for forvaltningsrettslige prinsipper som likebehandling og rettssikkerhet.

Denne rollen beskriver den kanadiske filosofen Joseph Heath godt i boken The machinery of government. Han mener at betydningen av lojale byråkrater, som følger disse normene, har økt betraktelig – etter hvert som muligheten for politisk styring fra toppen er blitt vanskeligere. 

Skatteutvalget

Nå har et utvalg, ledet av Ragnar Torvik, lagt fram sin rapport. Mandatet har vært å se på hele skattesystemet. Næringslivet etterlyser forutsigbarhet. Mange og hyppige endringer i skattereglene er «bad for business».  En gjennomgang av skattesystemet, sånn hvert tiende år, er derimot nyttig og bra. Sist det skjedde var i 1992.

Med en så lang tidshorisont bør det også legges opp til at det blir bred og tverrpolitisk oppslutning om hovedprinsippene for beskatning. Det er nettopp styrken med den norske modellen at slike reformer initieres av offentlige utvalg og ikke politiske.

Skatt – en valgkampsak

Skatt vil seile opp som en valgkampsak. Skattepolitikken har tradisjonelt skilt venstre- og høyresiden. Partiprogrammenes forslag spriker. Dessuten vil politikere, som går til valg, lett la seg styre av hva som kan gi oppslutning.

Det vil være lite fristende for noe parti å ta eierskap til gode, men upopulære forslag. Økt matmoms kan for eksempel være riktig ut fra effektivitetshensyn, men er særdeles vanskelig å få gjennomslag for i dagens situasjon med økte matpriser. Arveavgift er en god og rettferdig skatt, men antagelig vanskelig å få velgere til å ta bølgen for.

Rapport full av politikk

Skatteutvalgets rapport er full av politikk, men vurderingene som gjøres, er partipolitisk uavhengige. Det utvalget har vurdert, er hvilke skatter som er mest effektive, og hvilke som er skadelige, fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Uansett om politikerne ser bort fra kunnskapsgrunnlaget i rapporten i denne runden, kan det fort bare være snakk om en midlertidig utsettelse. Den offentlige utredningen (NoU) vil ligge der og forslagene hentes opp igjen til nye politikere, av de samme byråkratene.