Fire grunnar for å avvikle partnarskapet i Nav

Lars Inge Terum er professor ved OsloMet

I kronikken «Statliggjøring løser ikke problemet» (også publisert som KAI-kronikk hos Kompetansesenter for arbeidsinkludering) argumenterer Knut Fossestøl for å vitalisere partnarskapet heller enn å avvikle det. Resonnementet er at komplekse problem føreset komplekse løysingar. Mitt syn er at partnarskapen tvert om kompliserer unødvendig, og difor bør avviklast. 

Partnarskapet i Nav betyr med andre ord at arbeidet ved lokalkontora skal styrast av både stat og kommune, og at om lag halvparten av medarbeidarane er tilsette av kommunen, medan den andre halvparten er statleg tilsette. 

Les også: Oslomet-professor: – Gjør sosialhjelpen statlig

Eg skal først legge fram fire grunnar for å avvikle partnarskapen mellom stat og kommune i Nav, for deretter å drøfte to alternativ. 

1. Vanskeleg å plassere politisk ansvar

Sentralt i eit demokrati er å kunne plassere politisk ansvar. Forholdet mellom veljarar og valt skal vere tydeleg. Eit prinsipielt argument for at sosialhjelpa bør vere kommunal er såleis standpunktet om at det er dei folkevalde i lokalsamfunnet som skal bestemme innhaldet i stønadstilbodet. Er ikkje veljarane fornøgde med sosialhjelpa, kan dei då «henge bjølla» på dei folkevalde i kommunen. Det politiske ansvaret er klart plassert. 

Slik er det ikkje i dag! Reformene i kommunesektoren dei siste 25 åra har ført til at dei folkevalde i kommunane i liten grad styrer innhaldet i sosialhjelpstilbodet. Dette vert òg stadfesta i rapporten «Nav i en ny tid?» som kom i desember 2020 (PDF frå regjeringen.no), der Knut Fossestøl er førsteforfattar.

«Våre funn synes å tyde på at den lokale demokratiske innflytelsen på Nav-kontorene er relativt liten, og er blitt svekket over tid» (s. 46). Uttrykket «kommunal abdikasjon» vert nytta. Lokale politikarar har over tid vorte sett på sidelina og det er i dag fagfolka ved Nav-kontora som konkret bestemmer stønadstilbodet.

Om det er slik at sosialhjelpa i praksis ikkje lenger vert styrt av dei lokale folkevalde, kvifor skal den då vere kommunal?  

Eit oppslag på Velferd.no 17. mars 2021 tyder på at desse endringane ikkje har relevans for argumentasjonen til fleirtalet på Stortinget. Det kan sjå ut som «kommunen» primært vert forstått som eit forvaltningsnivå, og ikkje som ein politisk institusjon.

Ein kunne kanskje ha venta at politikarar som talar varmt om kommunalt sjølvstyre var litt uroa over at kommunalt tilsette ved Nav-kontora i hovudsak vert styrt av arbeids- og velferdsdirektoratet. Om det er slik at sosialhjelpa i praksis ikkje lenger vert styrt av dei lokale folkevalde, kvifor skal den då vere kommunal?  

Les også: Frp vil skrote Nav-partnerskapet mellom stat og kommune – men møter motbør

Foto

VANSKELEG Å SJÅ MEIRVERDI: «Om det er slik at brukarane av både statlege og kommunale stønader treng tiltak, er det vanskeleg å sjå meirverdien av å oppretthalde eit skilje mellom kommunale og statlege tiltak/tenester», skriv professor Lars Inge Terum.  (Foto: Pål Arne Kvalnes)

2. Det gjev lite meining å skilje mellom statlege og kommunale stønader 

Samanhengen mellom brukarane sin livssituasjon og stønaden dei mottek er ikkje eintydig. Silje, som er 29 år og slit med sosial angst, kan vere mottakar av enten arbeidsavklaringspengar, kvalifiseringsstønad eller sosialhjelp. Brukarane beveger seg/blir bevega mellom ulike stønadstypar.

Også medarbeidarane ved Nav-kontora arbeider i aukande grad på tvers av statlege og kommunale stønader. I tillegg argumenterer rapporten «Nav i en ny tid» for at kontora i aukande grad organiserer arbeidet ut frå «breddeløsninger», som tyder at dei tilsette arbeider med alle typar brukarar og ordningar, med tilhøyrande lovverk og tiltak. Slik arbeidsorganisering stiller krav til kompetanse på tvers av inndelinga i statlege og kommunale stønader. 

Det kan òg vere vanskeleg å vise at stønader kommunane har ansvar for er forskjellige frå statlege.

Det kan òg vere vanskeleg å vise at stønader kommunane har ansvar for er forskjellige frå statlege. Kvalifiseringsstønaden til dømes har klarare fellestrekk med statlege trygder, enn med sosialhjelpa. Den er del av kvalifiseringsprogrammet, som kommunane har ansvaret for.

Om det er slik at kommunane i liten grad styrer stønadane dei har ansvar for, og brukarar og medarbeidarar «beveger seg» mellom kommunale og statlege ordningar, er det vanskeleg å sjå meirverdien av å halde fast ved eit skilje mellom kommunale og statlege stønader. 

3. Vanskelegare å sjå stønader og tenester i samanheng

Eit mykje brukt argument for at sosialhjelpa bør vere kommunal er at den då kan koordinerast med andre kommunale tenester, så som til dømes bustad-, rus- og psykisk helseteneste. Det er eit godt argument. Situasjonen til brukarane er ofte slik at det er viktig å sjå inntektssikring og tenester/tiltak i samanheng. Men, gjeld det berre for mottak av sosialhjelp? Bør ikkje òg dei som mottek statlege stønader, som til dømes arbeidsavklaringspengar og overgangsstønad, møtast på same måte? Felles for alle er måla om å sikre inntekt og å få fleire stønadsmottakarar i arbeid. 

Om det er slik at brukarane av både statlege og kommunale stønader treng tiltak, er det vanskeleg å sjå meirverdien av å oppretthalde eit skilje mellom kommunale og statlege tiltak/tenester. 

4. Parallelle fagsystem er lite hensiktsmessig

Partnarskapet kjem òg til uttrykk ved at det er eit skilje mellom statlege og kommunale dataløysingar, eller «fagsystem» som det vert kalla. For dei som arbeider ved Nav-kontora medfører dette at dei må handtere fem-seks ulike fagsystem dagleg, der manglande integrasjon mellom kommunale og statlege system skaper meirarbeid. Dei kommunale fagsystema (Socio & Velferd) er ikkje integrert med dei statlege.

Om det er slik at dei Nav-tilsette i aukande grad arbeider på tvers av statlege og kommunale ytingar, og brukarane beveger seg mellom stønadsordningar, er det vanskeleg å sjå meirverdien av at stat og kommune skal bygge ut parallelle dataløysingar som ikkje «kommuniserer» med kvarandre.  

Ifølge direktoratet er partnerskapsmodellen et hinder for å få flere i arbeid.

Ser ikkje potensialet

Då Nav vart etablert var fleire forskarar kritiske til partnarskapsmodellen, og det vart reist spørsmål om den representerte eit «umogleg oppdrag». Seinare Nav-evalueringar har òg vore kritiske til hopehavet mellom stat og kommune. Det er òg Arbeids- og velferdsdirektoratet. «Ifølge direktoratet er partnerskapsmodellen et hinder for å få flere i arbeid», står det å lese i stortingsmeldinga (s. 68) (regjeringen.no). Klar tale frå ein aktør som vel bør «kjenne kor skoen trykkjer».

No sist konkluderer òg AFI-rapporten «Nav i en ny tid?» med at partnarskapet ikkje er vitalt. Dette vert knytt til manglande likeverd og felles forståing mellom stat og kommune. Fossestøl legg vekt på potensialet og vil skape eit meir likeverdig partnarskap. I kronikken etterlyser han idéar og innspel som kan medverke til å vitalisere partnarskapet. 

Eg ser ikkje potensialet og trur at asymmetrien vil auke i åra som kjem. Grunnen er kort og godt at staten har plassert ansvaret for å utvikle Nav-kontora i ein instans, Arbeids- og velferdsdirektoratet, medan det for kommunane ikkje finst ein tilsvarande fagleg dedikert instans. Lokalkontora er sjølve «navet» i Nav, men partnarskapsmodellen kompliserer, hindrar rasjonell ressursbruk og gjer det vanskelegare for Nav å ivareta samfunnsoppdraget. 

Les også: Tommelen ned for Frp-forslag om statliggjøring av Nav

To alternativ

Om vi ser bort frå det å ta sosialhjelpa ut av Nav, finst det to alternativ til det eksisterande partnarskapet; enten å flytte ansvaret for sosialhjelpa (og kvalifiseringsprogrammet) til staten, eller å delegere ansvaret for alle stønader og tenester (til personar i yrkesaktiv alder) til kommunane. 

Det første alternativet har historisk hatt støtte i SV og FrP. Dei andre partia knyter det gjerne til det å sentralisere, byråkratisere og å vise manglande tillit til lokale politikarar.

Kvifor skal Silje få meir i arbeidsavklaringspengar om ho tilfeldigvis bur i Lillestrøm kommune, snarare enn i Lillesand eller Lillehammer kommune?  

I kva grad det handlar om sentralisering, vil vel vere avhengig av korleis styringa av sosialhjelpa i dag vert forstått. Snarare enn å byråkratisere, kan formålet vere å forenkle. Å peike på at det er vanskeleg å forstå at sosialhjelpa skal vere kommunal, når den ikkje lenger vert styrt av dei lokale folkevalde, er vel å ta på alvor poenget med lokalt sjølvstyre? 

Det andre alternativet har røyster i Høgre, som i eit programutkast argumenterer for å flytte trygdene til kommunane. Poenget med det må då vere at lokale folkevalde i kommunane reelt skal styre trygdene. I så fall vil det kunne bety at vi får vel 350 variantar av til dømes dagpengeordninga, uføretrygda og AAP. Kvifor skal Silje få meir i arbeidsavklaringspengar om ho tilfeldigvis bur i Lillestrøm kommune, snarare enn i Lillesand eller Lillehammer kommune?  

Ei slik rekommunalisering av trygdepolitikken vil òg bety at den administrative kapasiteten i kommunane må byggjast kraftig ut. I eit land der meir enn 50 kommunar har mindre enn 1500 innbyggjarar, vil det venteleg verte ei viktig drivkraft for å endre kommunestrukturen. Danmark, som  i si tid gjennomførte ei reform som kan minne om dette, har no berre 98 kommunar. Dette alternativet er utan tvil ei svært omfattande og komplisert reform, som òg vil røre ved våre førestillingar om det normative fundamentet til den norske velferdsstaten. 

Viktig med lokal forankring

Fossestøl meiner at òg det å gjere sosialhjelpa statleg, er ei for stor reform. Mitt syn er at det er ei nødvendig reform. Det vil samle ansvaret for inntektssikring og redusere oppsplittinga av tenester og tiltak. Det vil vere eit viktig grunnlag for å nå målet om «helhetlig oppfølging av brukerne».

I dette arbeidet er sjølvsagt lokal forankring svært viktig. Den kan sikrast gjennom samarbeid mellom det lokale Nav-kontoret og kommunen, men då basert på tydelege rollar og klar plassering av politisk ansvar.