Nærmer seg et metningspunkt for antall lover og forskrifter

­Stig Gezelius er professor i sosiologi ved Universitetet i Sør-Øst-Norge. Han har forsket på den norske tilsynsordningen og hvordan lovbrudd avdekkes og sanksjoneres av forvaltningen.

Stig Gezelius er professor i sosiologi ved Universitetet i Sør-Øst-Norge

Foto

USN

− Først og fremst er det slik at det norske samfunnet er drevet av en lovlydighetskultur. Å drive seriøst og innafor lovverket er noe de fleste streber etter både i privat og offentlig sektor, understreker Stig Gezelius.− Ting fungerer faktisk, i det store og hele. Det glemmer man ofte. For det er jo avvikene som får oppmerksomhet.

Men lovbrudd skjer. Og når de skjer, det være seg i det offentlige eller i en privat virksomhet, så er de vanligvis veldig «kontekstavhengig», ifølge Gezelius.

− Om noe oppstår, i et marked for eksempel, da får man ofte er bestemt lovbrudd basert på den spesielle hendelen. For offentlige virksomheter dreier konteksten seg kanskje om at det kommer nye lover eller nye forskrifter. Da kan manglende kompetanse slå inn, og man ender opp med å gjøre feil.− En annen variant av lovbrudd kan skje når en etat eller virksomhet er pålagt nye, store oppgaver. Manglende ressurser kan da lett bli en årsak til at loven brytes.

Stadig flere lover og regler

Lovgivningsveksten i det norske samfunnet har vært enorm i etterkrigstiden. I tillegg til de ordinære lovene nedtegnet i Norges Lover, har vi over 13.000 løpende forskrifter i Norge nå – det vil si forskrifter uten tidsbegrensing. For noen få år siden var det 11.000. Og det er gjerne disse forskriftene som konkret regulerer hva offentlige virksomheter kan og skal gjøre – og hva de absolutt ikke skal.

− Mange av forskriftene er svært omfattende. Flere lover og forskrifter fører jo gjerne til flere lovbrudd, og når nye problemområder identifiseres, fører det igjen til enda flere lover og regler. Jo mer risiko for feil, jo flere lover kommer det, påpeker Gezelius.

− Spørsmålet er om man nærmer seg et metningspunkt om hva forvaltningen, domstolene og samfunnet som sådan kan klare å håndtere?

Med andre ord, finnes det andre måter å håndtere utfordringer på?

«Tilsynsordningen er et resultat av det massive lovvolumet. Men det har også ført til at forvaltningen, gjennom tilsynsordningene, har overtatt lov-håndhevelsen fra domstolene i betydelig grad»

Et minefelt

Dette er et minefelt, understreker sosiologiprofessoren. Men gjennom sine forskningsprosjekter har Gezelius merket seg konkrete situasjoner der forvaltningen bedre fyller sitt formål ved ikke å følge regler slavisk.

− Virkeligheten er ofte mer kompleks enn hva en paragraf kan beskrive. Ofte trengs det å ha et blikk for hva som er formålet med regelverket og å ha mot og erfaring nok til å handle deretter.

− Etter min erfaring er svært mange som jobber i det offentlige opptatt av sin «profesjonelle samvittighet». De er opptatt av formålet med den oppgaven de har. Et alternativ til å stå med nesa i regelboka, kan da være å bruke reglene som et verktøy til å fremme formålet med jobben. Da kan man noen ganger se bort fra detaljregler hvis de ikke er formålstjenlige.

Stig Gezelius blir betenkt av at vi som samfunn nærmer oss et klima der detaljregler overskygger den faglige tryggheten.

− En utfordring med svært detaljerte regelverk er at det kan utvikle seg en form for «ritualisme», der alle blir opptatt av å ha ryggen fri. Så man bruker ressurser på å dokumentere at man ikke har gjort noe galt, sier han.

De fleste virksomheter er regulert av et sett lover som ivaretar ulike hensyn, forklarer Gezelius.

− Men alle disse hensynene er jo ikke primære. Ta en lærer for eksempel. For hen er opplæringsloven den primære loven som vedkommende følger nærmest instinktivt. Kanskje er lov om sidemål eller arbeidstid da lettere å sette til side når arbeidspresset er stort? Det kan nok oppleves mindre «farlig» enn å ofre primæroppgavene.

Hver av disse lovene er jo gjerne godt begrunnet. Påbudet om redningsvest i båter har et fornuftig formål. Og loven virker.

− Ingen er uenig i at det trengs lover. Og det er fortsatt behov for nytt lovverk på flere områder, framhever Stig Gezelius.

Men: − Totaliteten av all lovreguleringen gjør at hver eneste yrkesutøver i økende grad risikerer å begå lovbrudd. I noen tilfeller kan det være grunn til å spørre om man kan fremme samfunnsmål på andre måter enn gjennom lovregulering, for eksempel gjennom gode informasjons- og holdningskampanjer.

Prinsipper ikke paragrafer

Et alternativ er å ha mer prinsippbaserte regler som ikke er så detaljerte. Problemet da er at færre og mer åpne regler gir stort tolkningsrom som kan gi ulike praksiser og ulike tolkninger – noe som kan føre ganske så galt av sted.

− Dette er et klassisk dilemma, fastslår Stig Gezelius, og utdyper:

− De som skal følge regelverket er jo sjelden jurister selv. Og når de lærer seg et lovverk, lærer de seg det gjennom den praksisen som er på deres arbeidsplass. Man opparbeider en «sånn gjør vi det her-forståelse». Og hvis det på en arbeidsplass hersker en feilaktig forståelse av lover og regler, kan det forplante seg og innarbeide seg i den lokale kulturen. Da får du en form for «institusjonalisert inkompetanse».

Selv om loven er inn til beinet detaljert, kan den både misforstås og regelrett misbrukes. Når misforståelser kombineres med hard håndhevelse, kan resultatet bli alvorlig.

− Se på Nav-skandalen, sier Gezelius. − Der har spørsmålet hele tiden vært: Hvordan kunne Nav misforstå dette regelverket? Men man kan argumentere for at skandalens dimensjoner ikke først og fremst vokste ut av Navs feiltolkning av lovverket, men mer ut fra de knallharde sanksjonene de rettet mot dem som – feilaktig – ble tatt for «avvik» og som hadde fått utbetalt penger fra Nav selv om de hadde oppholdt seg i utlandet.

− Her ligger etter mitt syn kjernen til et større rettssikkerhetsproblem. Hadde ikke håndhevelsen vært så hard, kunne skandalen vært mye mindre, mener Gezelius.

− De folkene Nav «tok» ble jo regelrett kriminalisert. Og med et slik komplisert regelverk, som ingen skjønte, burde man kanskje ha opptrådt mer varsomt.

Stig Gezelius har som forsker jobbet en del med dyrevelferd. Regler for såkalt transportdyktighet for dyr, om dyr er helsemessig i stand til å transporteres, krever veterinærfaglig ekspertise for å vurdere. Det trengs mer ekspertkunnskap enn det en vanlig bonde eller en transportør har. Men transportøren står ansvarlig, og dyra skal kontrolleres av veterinær ved ankomst. Det hender at det skjer feil.

− Men da er spørsmålet. Er dette en transportør som trenger bedre innføring i et komplisert regelverk, eller snakker vi en opportunist som har «prøvd seg». Problemet er ofte at begge to blir like hardt straffet. Derfor må ethvert tiltak mot lovbrudd bygge på grundig informasjonsinnhenting, mener Gezelius.

«Her ligger etter mitt syn kjernen til et større rettssikkerhetsproblem. Hadde ikke håndhevelsen vært så hard, kunne skandalen vært mye mindre»

Forvaltningen som domstol

Det er gjennom tilsyn man vanligvis identifiserer og sanksjonerer lovbrudd. Men her kan det gå for fort i svingene, ifølge Gezelius.Diagnose, tiltak og sanksjon skjer av og til uten at man har sett på årsakene til lovbruddet.

− Men, straff virker ikke alltid best. Hvis straffen oppleves som urettferdig, kan det undergrave lovlydigheten.

Lovbruddene som gjøres av og mot og i det offentlige er mange i dette landet. Og det samme er mengden lover.Er utfordringen at vi har for få tilsynsressurser? Eller er det for mange for tilsyn?

Det er sjelden politiet kommer på døra når en offentlig etat har brutt lover og regler. Det er de statlige tilsynsorganene som kontrollerer og sanksjonerer virksomhetene.

− Tilsynsordningen er et resultat av det massive lovvolumet. Men det har også ført til at forvaltningen, gjennom tilsynsordningene, har overtatt lov-håndhevelsen fra domstolene i betydelig grad, framhever Gezelius.

At denne tilsynspraksisen kan gå utover rettssikkerheten, har politikerne tatt høyde for med åpne øyne.

Konsekvensen er et mye mer spesialisert lovverk, med administrative sanksjoner.

Og at dette er mer effektivt og koster mye mindre enn om hvert eneste avvik fra forvaltningsloven og 13.000 forskrifter må gjennom domstolene, er utvilsomt.

− Men man bør være litt bekymra for en utvikling der forvaltningen bruker straff-liknende reaksjoner i tilfeller der lovlydighet kunne vært oppnådd for eksempel gjennom veiledning. Den folkelige legitimiteten og tilliten til de styrende myndigheter kan forvitre, sier Stig Gezelius.

Sosiologiprofessoren mener forvaltningen bør stille seg spørsmål om hvordan det oppleves «der ute», hvis leverandører, klienter, underetater eller ansatte bryter en regel de ikke har skjønt eller ikke har fått med seg i det hele tatt.

− Det kan bære galt av sted om de som prøver å opptre lovlydig, blir tatt gjennom et tilsyn og behandlet som en kriminell … Forskningen viser at opplevelser av urett skaper motstand, og opplevelsen av urettmessig behandling kan spre seg. Og hvis så skjer, får myndighetene trøbbel. Da går det på tilliten løs. En tillit som er selve grunnlaget for den lovlydighetskulturen vi har i Norge.

− Det er ikke frykten for tilsyn som skaper lovlydighet i Norge. Det er det tilliten til myndighetene som gjør. Den må ikke undergraves.