Kampen om utredningene

Dagens Perspektiv har inngått et samarbeid med redaksjonen i Stat & Styring, og vil med jevne mellomrom publisere aktuelle saker om politikk og forvaltning som også kan leses på nettstedet statogstyring.no

 

Hittil i år har vi fått utredninger om sentrale systemer i samfunnet som skatt, energi, helsepersonell og generalistkommuner. Det kommer også utredninger om totalberedskap.

Et av utvalgene som kan få stor innflytelse, er utvalget som skal vurdere modeller for hvem som skal levere velferdsytelser i framtida. Utvalget ble kalt Avkommersialiserings utvalget, og ble nedsatt som en del av regjeringens budsjettkompromiss med SV høsten 2021. Det har som mandat å utrede tre modeller for velferdsytelser: en helt offentlig modell, en blandingsmodell av offentlige, private og ideelle aktører og en versjon av dagens modell med sterkere regulering av private aktører.

Det er tydelig at flere av utvalgsmedlemmene mener at mandatet først og fremst gir utvalget jobben med å utrede den første modellen: en heloffentlig velferdssektor. Det kom fram i et intervju Klassekampen hadde med to av utvalgets medlemmer, Gørill Bjerkan og Linn Herning. Disse to har stått sentralt i striden rundt utvalget, som startet med en sterk kritikk av utvalgets leder. Herning er en aktivist og forfatter som arbeider i organisasjonen For velferdsstaten. Bjørkan er ansatt i LO og har blant annet markert seg som sterkkritisk til forløperen til dette utvalget, det såkalte Velferdstjenesteutvalget.

Strid om mandatet

– Mandatet har som premiss at det er et problem å ha kommersielle aktører i velferden i det omfanget som er i dag. Men vi har en utvalgsleder som, med støtte i embetsverket, ser ut til heller å ville utrede om selve premisset er riktig, sa Herning til Klassekampen.

Denne tolkningen av mandatet er ikke SV-leder Audun Lysbakken helt enig i. Lysbakken, som sørget for at dette utvalget i det hele tatt eksisterer, gikk i samme avis ut med en klar presisering av hva som er mandatet:

– Mandatet er konkret og bør være enkelt å forholde seg til. Utvalget har ikke fått i oppdrag å ta stilling til hva som er den riktige måten å organisere framtidas velferd på, eller analysere statusen i velferdsstaten nå. Det skal ganske enkelt lage forslag til modeller som kan tas i bruk hvis flertallet på Stortinget vil avkommersialisere, sa han.

Han understreker at utvalget ikke skal anbefale noen bestemt retning for hvordan velferden i Norge skal organiseres. – Det er kun denne veldig konkrete jobben med å utforme ulikemodeller som er oppdraget. Det er ikke til å misforstå. Dersom det er uklarhet rundt det, både overrasker og bekymrer det meg.

Utvalget var ledet av tidligere departementsråd Tor Saglie, som også har vært direktør i NAV. Kritikken mot hans ledelse av utvalget toppet seg da de to utvalgsmedlemmene Bjørkan og Herning sendte en varslingssak til departementet som administrerer utredningen, Kommunal- og distriktsdepartementet. Utgangspunktet for varslingen var en telefonsamtale som et utvalgsmedlem hadde med ekspedisjonssjef Jan Hjelle i departementet, hvor ekspedisjonssjefen hadde brukt tittelen sin på en måte som skulle understreke et maktforhold. Han skal også ha brukt banneord og andre uttrykk som vakte sterke reaksjoner.

Departementsråd Petter Skarheim sa at denne telefonsamtalen aldri skulle ha funnet sted.

– Samtalen burde ikke ha funnet sted, i alle fall ikke slik den utviklet seg. Det var et forsøk på å roe gemyttene, men den burde ikke funnet sted. Punktum. Men den er historie, sa Skarheim til Aftenposten.

Alt dette bråket rundt utvalget fikk konsekvenser. Tor Saglie måtte trekke seg. – Vi blir hemmet som arbeidsfellesskap av at vi ikke er sammensatt slik at vi kan bli enige om et fellesarbeidsfundament, sa han til Aftenposten da han gikk av.

Muligheter for gjennomføring

Departementsråd Petter Skarheim i Kommunal- og distriktsdepartementet. 

Foto

kpr

Departementsråd Petter Skarheim er på mange måter øverste ansvarlige for at utvalget har gode arbeidsforhold. Hvordan han generelt ser på departementers kontakt med utvalg, komf ram under feiringen av 50-årsjubileumet til rapportserien Norges offentlige utredninger (NOU) like før jul. Foran et publikum av byråkrater og NOU-entusiaster fortalte Skarheim om sin egen erfaring fra utvalgsarbeid da han var ansatt i Finansdepartementet på 1990-tallet.

– Da var det jo embetsfolk som satt utvalgene. Fordelene med dette var at man fikk et blikk for gjennomføring av forslagene i NOU-ene. De visste hva som skulle til for å gjennomføre tiltak, og dette er jo fremdeles aktuelt fordi det er mange rapporter som ikke fører til noe.

De fleste utvalgene i dag er dominert av akademikere og andre fagfolk, og Skarheim mente også at utvalgene i dag var mindre politiserte enn tidligere.

– Da det satt embetsmenn i utvalgene, klarerte vi problemstillinger oppover med egen politisk ledelse. Dette er jo helt annerledes i dag. I min tid i Kunnskapsdepartementet (han var departementsråd fra 2016 til 2022, red.anm.) presiserte vi helt tydelig overfor utvalg som vi nedsatte, at det ikke skal forekomme kontakt med politisk ledelse.

Skarheim mente at dagens situasjon hvor du har store sekretariater for hvert utvalg, skjer den politiske forankringen gjennom at sekretariatene som i praksis gjør skrivearbeidene og administrerer utredningsarbeidet for utvalgene. Sekretariatene består av departementsansatte, og disse vet hva som skal til for å få gjennomført de ulike tiltakene, rett og slett fordi de vet hva som er ønsket av den politiske ledelsen.

På NOU- feiringen falt det flere replikker fra ledere i staten som avslørte at mye kan stå på spill når mandater og vinkling på slike rapporter skal avgjøres. En av replikkvekslingene som avslørte spenningene som kan finnes, skjedde da tidligere statsråd Torbjørn Røe Isaksen mente at det burde settes ned et utvalg for å se på de norske styringsprinsippene.

Utbrudd om styring

Røe Isaksen refererte til det mange mener er den beste NOU-en noensinne, En bedre organisert stat fra 1989. Han mente at regjeringen burde startet arbeidet med en lignende rapport nå.

– Nå får vi jo se hva som blir ut av tillitsreformen til regjeringen, sa Røe Isaksen. – Men jeg tror dette ville være en god anledning til å diskutere styringsprinsippene i den sentrale delen av staten, om det er justeringer som bør gjøres i disse.

Dette fikk ordstyreren Hilde Singsaas til å utbryte: – Jeg tror de står seg godt, de styrings-prinsippene.

Disse prinsippene er det jo Singsaas selv, som direktør i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, som er ansvarlig for å forvalte og forklare på vegne av regjeringen.

Prinsippene Røe Isaksen snakket om, er sannsynligvis de prinsippene som ligger under begrepet mål- og resultatstyring. Det er et begrep som praktiseres på en måte som ofte fører til stor frustrasjon blant offentlig ansatte blant annet på grunn av overdreven kontroll, rapportering og detaljstyring. Og nettopp slike frustrasjoner er en av årsakene til at regjeringen har satt i gang den store tillitsreformen.

Senere i jubileumsmøtet modererte Singsaas sin replikk litt og sa at hun selvfølgelig ikke var imot at dette ble utredet.

Som finansråd ledet Tormod Hermansen, som senere ble den første toppsjefen i Telenor, utvalget «En bedre stat» i 1999 . Den NOU-en er av mange regnet som ‘den beste offentlige utredningen noen sinne’.

Foto

Tor Jarild / Aftenposten/Scanpix

Ekspertene tar over

Jubileet for NOU-serien ble startet veldig grundig og saklig av en av de fremste forskerne i Norge på dette temaet, Stine Hesstvedt ved Institutt for samfunnsforskning. Hun presenterte tall og fakta om det meste rundt denne serien som et resultat av den store datainnsamlingen hun og kolleger gjorde i forskningsprosjektet EUREX – Expertization of public inquiry commissions in a Europeanized administrative order.

Blant noen viktige fakta Hesstvedt presenterte:

• Første NOU: Bruken av Norges naturressurser, NOU 1972: 1

• Antall utvalg siden 1972: 1630

• Antall rapportsider siden 1972: 174 000

• Departement som har oppnevnt flest utvalg: Justisdepartementet

• Leder av flest utvalg: Erling Selvig (41 rapporter)

• Mest sitert i stortingsmeldinger: Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, NOU 2015: 1

Hesstvedt sa at det var fascinerende hvor populær og elsket NOU-serien er og har vært. Den er mye lest og brukt og er sentral i den norske måten å drive politikkutvikling på.

Hennes forskning har vist at fra de første NOU-ene i 1972 og fram til i dag har det vært en tydelig utvikling i retning av at departementsansatte har forsvunnet ut av utvalgene som skriver rapportene, og akademikere har funnet veien inn. Også antall medlemmer med bakgrunn fra interesseorganisasjonene har gått drastisk ned.

Regjeringsadvokat Fredrik Sejersted er kanskje den mest lidenskapelige leseren og forfatteren av NOU-er som sitter i en sentral posisjon.

– Mitt forhold til NOU-er kan beskrives slik: Jeg elsker NOU-er, sa Sejersted på jubileet.

Sejersted har sittet i en lang rekke utvalg og er nå blant annet i Forsvarskommisjonen. Han satt også i den forrige av disse kommisjonene som ser på utviklingen av det norske forsvaret i et veldig langt perspektiv og med en bred innfallsvinkel. Han pekte likevel på hvor enkel en slik oppgave kan være, bare signalene for hva man skal gjøre, er tydelige nok.

– Den forrige forsvarskommisjonen hadde som oppgave å levere begrunnelsen for nedrustning. Den nåværende forsvarskommisjonen skal levere begrunnelsen for opprustning.

Tydelig politisk styring

Denne koblingen til de overordnede politiske målsettingene er en klassisk problemstilling rundt NOU-ene. Spørsmål rundt utvalgenes uavhengighet fra politisk styring har alltid vært sentrale. Idealet er at de skal ha et åpent og bredt nok mandat til å kunne besvare utfordringer som politikerne har, men ikke være styrt til å foreslå løsninger bare fordi de er ønsket av den politiske ledelsen.

Stine Hesstvedt, som til vanlig er forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Universitetet i Oslo, har skrevet om problemene i forholdet mellom sekretariat og utvalgsmedlemmer i en tidligere artikkel i Stat & Styring:

«En akademiker som ledet et utvalg oppnevnt av Finansdepartementet, opplevde til og med at sekretariatet motsatte seg instruks og i stedet opptrådte i tråd med departementets ønsker: ‘Jeg hadde store problemer med sekretariatet fra departementet. Da jeg sa til dem at de måtte følge mine instrukser og opptre i en annen rolle [som sekretærer med lojalitet til utvalget og ikke til departementet], ble de rasende. [...] Sekretariatet burde, etter min mening, ikke ligge under departementet. Så lenge departementet kontrollerer sekretariatet, har de en enorm innflytelse over det utvalgene produserer’».

Hesstvedt fikk under sine intervjuer med utvalgsledere et klart inntrykk av at sekretari-atene øvde innflytelse med flere metoder:

«Flere fortalte om episoder der sekretærene hadde aktivt grepet inn i ekspertutvalgets arbeid. Forskerne merket seg for eksempel at sekretariatet var svært aktive når det gjaldt å fremme sin egen agenda (intervju 24), og at de hadde sterke meninger om hva slags anbefalinger utvalget skulle komme med (intervju 11). Som en informant beskrev: ‘Dersom vi ikke gikk eksakt i den retningen han [sekretæren] ønsket, kunne han komme og si at det burde vært slik eller sånn’ (intervju 11). Flere opplevde også at sekretariatet gjorde end-ringer i manuskriptet uten utvalgets godkjenning».

Så denne typen strider har eksistert i lang tid, og det er sannsynligvis nødvendig når viktige saker står på spill.