Digital renessanse for utskjelt styringsform

Dagens Perspektiv har inngått et samarbeid med redaksjonen i Stat & Styring, og vil med jevne mellomrom publisere aktuelle saker om politikk og forvaltning som også kan leses på nettstedet statogstyring.no  

­Tyske forskere har studert hvilke styringsformer som dominerer i den store digitaliseringen av offentlige tjenester og styring som nå foregår i alle land. De analyserer digitaliseringsstrategier i åtte europeiske land, deriblant Norge, for å finne spor av disse styringsmetodene. 

Forskerne tar utgangspunkt i de tre styringsformer som har vært rådende i moderne tid: det tradisjonelle byråkratiet med strengt hierarki, regelstyring og funksjonsdeling; New Public Management med fokus på resultater, effektivitet, og brukere av offentlige tjenester, og New Public Governance.

Moderne styringsform

Det tredje styringsparadigmet kalles gjerne Ny Offentlig Styring i Norge og er kjennetegnet av at styringen baserer seg på nettverk og samarbeid mellom offentlige etater og organisasjoner i ideell og privat sektor som arbeider sammen.

Forfatterne av denne artikkelen velger å kalle denne styringsformen for Nettverksstyring, som også er et mye brukt begrep i norsk sammenheng. Dette er en styringsform som blir sett på som den mest moderne av de tre paradigmene, ihvertfall i betydningen av at den har bredt om seg de siste 20-30 årene.

Spørsmålet de tyske forskerne stilte seg var: Er det slik at Nettverksstyring har tatt mer over fra de andre styringsparadigmene i moderne byråkratier, som mange antok var tilfellet. Digitaliseringen skulle jo i utgangspunktet kunne legge til rette nettopp for slike nettverk, og derfor kunne man anta at offentlige digitaliseringsstrategier bygger på tanken om Nettverksstyring.

Fokus på brukere og effektivitet

Men nei, det er de eldre styringsformene som dominerer i digitaliseringsstrategiene i disse åtte europeiske landene, og først og fremst New Public Management:

«The cross-national analysis of the goals of digitalization in the strategies shows the predominance of the NPM paradigm. The main goal of the government in NPM is to make government more efficient and “consumer responsive” and government is first and foremost envisioned as a service provider. The main goal of both the initial strategies and most recent strategies is to “offer user-friendly services”.

Spesielt fokuset på effektivitet mener forskerne avslører sporene etter NPM-tenkning:

«The emphasis on cost-efficiency is further evidence of the continuous influence of the NPM. The category «be efficient» is the second most frequent goal in the initial strategies and most recent strategies, with about a quarter of the codes.»

NPM er i høyeste grad tilstede i styringen også av Norge, i hvert fall den digitale styringen

Nettverksstyring neglisjert

Til sammenligning finner forfatterne lite som støtter ideene i Nettverksstyring (NG) i digitaliseringsstrategiene:

«However, we find that digitalization strategies pay relatively little attention to goals associated with the NG paradigm.»

Til og med den urgamle styringsformen som tradisjonell byråkratisk styring er sterkere tilstede i disse digitaliseringsstrategiene enn nettverksstyring.

«Moreover, our results confirm earlier studies indicating that ICT tend to reinforce some traditional features of administration and the recentralization of power, underscoring that reform does not take place along a single dimension. Rather than a simple layering and hybridization of the paradigms, we observe the key role of hierarchy as a coordination mechanism.»

Det etablerte styrkes

De to norske strategiene som er analysert er Strategi IKT i offentlig sektor fra 2005, og Digital agenda for Norge — IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet fra 2016. Forskerne har dermed ikke fått med seg den aller siste strategien Én digital offentlig sektor fra 2019.

Men en analyse av denne strategien gjort av Gjermund Lanstedt i forrige nummer av Stat & Styring tyder på at forskernes funn også er relevant for denne siste strategien. Lanestedt skriver at digitaliseringen i stor grad ikke har berørt de tradisjonelle organisasjonenes roller:

«Regjeringen ønsker samhandling på tvers, men i dag er altså grunnstrukturene lite tilrettelagt for det. Ikke det at man ikke har forsøkt også å etablere nye strukturer og samarbeidsformer, men når det butter, ser likevel de etablerte ansvarslinjer og forvaltningsstrukturer ut til å trumfe.»

Forsvar for NPM-kritikere

Debatten om hvorvidt New Public Management er en dominerende eller en utdatert styringsform raser med jevne mellomrom på ulike arenaer. Helseminister Ingvild Kjerkhol har for eksempel ifølge en kommentar om et møte om den norske helsesektorens utfordringer sagt at vi ikke driver med NPM i Norge. I denne kommentaren sier en sentral kritiker av NPM blir også disse aktørene fremstilt som folk som ikke tror at NPM er sentralt i Norge:

«Statssekretæren til kommunalminister Jan Tore Sanner sa på en Fafo-konferanse i 2017 at NPM aldri har vært innført i Norge. Lederen av arbeidsgiverforeningen Spekter sa det samme. Også redaktøren i tidsskriftet Stat & Styring og direktøren for Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) tilhører benekterne.» (Tore Nysæter: New Public hvaforno...? Klassekampen 7.3.2023)

Kritikerne av den dominerende stillingen til NPM vil uten tvil finne støtte for sitt syn i denne forskningen: NPM er i høyeste grad tilstede i styringen også av Norge, i hvert fall den digitale styringen.

-

Kilde: Gerhard Hammerschmid, Enora Palaric, Maike Rackwitz, Kai Wegrich: A shift in paradigm? Collaborative public administration in the context of national digitalization strategies Governance. 2023;1–20.DOI: 10.1111/gove.12778