Godhet og egennytte

Døra går igjen foran diplomater, politikere og generalsekretærer. Det er helt fullt, det er ikke plass, ikke lov å sitte i trappa.

Det er ikke den siste blockbusteren fra Hollywood som skal opp på lerretet i sal 2 i Arendal kino. Her følger det som er annonsert som «Den store utviklingsdebatten i 2018». Forbi massene som står utenfor døra kommer utviklingsminister Nicolai Astrup fra Høyre. Etter hvert presser også en av hans forgjengere forbi, Hilde Frafjord Johnson fra Kristelig Folkeparti.

Hele 29 organisasjoner står som arrangør av arrangementet, en liste som på mange måter også utgjør «hvem og hva» i norsk bistand- og utviklingspolitikk. Her er fire av «de fem store» – Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Kirkens Nødhjelp og Redd Barna. Her er misjonsorganisasjoner og miljøorganisasjoner. Her er FN-sambandet, som favner alt, og Afghanistankomiteen, som retter seg mot et enkeltland.

Men hvem er det utviklingsministeren, som nå står foran den tettpakkede kinosalen egentlig hører på?

Les mer:

• Bistandspolitikk: De bestemmer hvem som skal få

Byråkratenes tumleplass

Foto

Ville være med her også: Generalsekretær Hilde Frafjord ­Johnson i KrF var selvsagt tilstede under debatten i ­Arendal. Da KrF sitter på vippen i Stortinget, er hun den politikeren utenfor regjeringen med størst innflytelse på bistandspolitikken. (Tore Meek / NTB scanpix)

 

Hvem er premissleverandør når Norge skal hjelpe verden?

Som et lite og rikt land liker vi å smykke oss med at vi stiller i en vektklasse langt over det størrelsen skulle tilsi.

Som vårt naboland Sverige, som vi stadig sammenligner oss med også på dette feltet, bruker vi rundt en prosent av vårt samlede brutto nasjonalprodukt på bistand, og liker å kalle oss selv en «humanitær stormakt». Men alle disse milliardene, i 2017 brukte vi litt i overkant av 34 av dem, hvem bestemmer egentlig hvordan de skal fordeles?

Noe av svaret er selvsagt, det er den politiske ledelsen i Utenriksdepartementet, det er embedsmannsverket i samme departement og fagetaten Norad. Stipendiat Nicolai Hegertun ved Senter for utvikling og miljø (SUM) ved universitetet i Oslo har undersøkt hvordan bistandspolitikken vår blir til.

– Mange avgjørelser går under radaren, og det er mange grupper som kommer på innsiden. Enhver byråkrat i dette feltet er veldig avhengig av interessegrupper. Deres portefølje i UD er vid og det er derfor gode muligheter for å påvirke, mener Hegertun. Selv om UD er vårt største departement er jo også verden svært stor, og stadige omorganiseringer av departement og etat har ført til at det nå er mindre kunnskap internt, noe som gjør de som sitter igjen mer avhengig av de som sitter på kunnskap utenfor huset.

Barn av geoplolitikken

Foto

Det startet her. I Kerala, India med et fiskeriprosjekt i 1952. Norge ville gi fattige indiske fiskere et bedre liv ved å gi dem moderne, motoriserte fiskebåter. Det gikk ikke helt som planlagt. (NORAD/NTB Scanpix)

Norsk utviklingspolitikk har kommet et godt stykke siden 1952, da Stortinget enstemmig vedtok å opprette Fondet for underutviklede land. Det første prosjektet ble satt i gang like etterpå, i Kerala i India. Ti år senere ble politikkens rammer fastlagt av Stortinget i en egen Stortingsmelding, den første om temaet. Man utvidet også virksomheten, spesielt mot en gruppe nylig avkoloniserte afrikanske land. I et tiår hvor all utenrikspolitikk var sterkt preget av den kalde krigen.

– Bistandspolitikken var veldig sterkt farget av den kalde krigen, dette var bistand som et barn av geopolitikken, sier Hegertun

Det var også andre hensyn å ta. Spesielt så vi til naboene, til Sverige og deres fagetat Sida (Styrelsen for Internationellt Utvecklingssamarbete), og Danmark med deres Danida (Danish International Development Assistance). Man samarbeidet ofte om både prosjekt og mål. Norge gikk også ofte inn der man mente å ha kompetanse, som på fiskeri og energi. Leverandøravtaler var gjerne bundet til norske leverandører. Det betød blant annet at norsk fiskehermetikk endte opp som nødhjelp. Ikke optimalt for forsyninger som ofte ble lagret over tid i varmt klima.

Selv om den kalde krigen preger norsk utviklingshjelp i tiårene som kommer, så ble også politikken påvirket av bevegelser her hjemme. Utviklingshjelpen fulgte ofte i misjonens fotspor, senere også i norske organisasjoners, og til slutt, utover på 1970- og 1980-tallet i solidaritetsbevegelsens fotspor.

Antall land som mottok hjelp ble etter hvert mange, antallet mennesker som reiste ut likeså. I mange år hadde vi såkalte «bistandsambassader», utestasjoner som svarte til Norad mer enn UD, befolket med eksperter som overvåket prosjekter. I optimismens tidsalder, i kjølvannet av avkoloniseringen av Afrika. Skole, landbruk og vannverk – infrastrukturprosjekt hvor nordmenn var til stede både som initiativtagere og prosjektledere på bakken, var typiske prosjekter. Dette var en type bistand som i årene som fulgte ofte fikk den noe nedsettende betegnelsen «hvite elefanter».

Men på 1990-tallet skjedde det et skifte. Med den kalde krigens slutt forandret både verden og Norges plass i den seg. Bistand var alltid et barn av geopolitikken, men med en ny verdensorden kom altruismen inn som en sterkere komponent.

Mange avgjørelser går under radaren, og det er mange grupper som kommer på innsiden. Enhver byråkrat i dette feltet er veldig avhengig av interessegrupper

Store penger, store visjoner

Siden årtusenskiftet har bistandsbudsjettene vokst jevnt og trutt, samtidig som forvaltningen er blitt omorganisert. Etter 2004 har ikke minst Norads rolle endret seg. Forvaltningen er nå lagt til UD og utenriksstasjonene, mens Norad evaluerer og måler.

Men det betyr også noe hvem som er utviklingsminister, spesielt i en tid, som i de siste tjue årene, da budsjettene på feltet har est ut. Et eksempel på dette er regnskogmilliardene, som ble fordelt under Erik Solheim. Solheim ble minister samtidig som man internasjonalt arbeidet med et fond for å bevare regnskog, som et klimatiltak. Her hadde en utviklingsminister fra et parti som identifiserte seg med miljøbevegelsen en mulighet til å markere seg. Fra 2008 økte Norges bidrag til den internasjonale mekanismen som var satt opp for å bevare regnskog -REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries) betydelig, og gjorde Brasil til en av våre største mottaksland for bistand. Forvaltningen av REDD+ ligger for øvrig i Klima- og miljødepartmentet.

– Bistandsbudsjettet skulle følge brutto nasjonalprodukt, og man har ikke hatt kapasitet til å vurdere mange små prosjekt. Da er det fint med noen store, forklarer Hegertun.

Regnskogsmidlene er et eksempel på hvordan ministre kan påvirke bruken av de store pengene.

Men de skiftende bistands- og utviklingsministrene er også ansvarlig for de stadige reformene som forvaltningen går i gjennom. Den store bistandsreformen ble gjennomført i 2004, da Hilde Frafjord Johnson var minister. Dette var en forvaltningsreform der UD tok over mye av ansvaret som inntil da hadde ligget hos Norad. Det er denne Hegertun mener har gitt organisasjonene noe økt innflytelse, ettersom det å flytte mye av forvaltningen ut av fagorganet Norad til UD, gjorde sistnevnte mer avhengig av fagkompetanse hos andre. De bistandspolitiske føringene legges fortsatt i stor grad av politisk ledelse og embedsmannsverket i Utenriksdepartementet. Men fagkompetansen er altså bygget ned. Det gir muligheter for interesseorganisasjoner og andre som vil påvirke. Men det gjør også prosessen noe ugjennomtrengelig, og det er ikke alltid like enkelt å vite hvordan avgjørelser er tatt.

Bistandspolitikken var veldig sterkt farget av den kalde krigen, dette var bistand som et barn av geopolitikken

Ny reformprosess

Den mellomløsningen man endte opp med etter 2004 har vært debattert siden. Derfor har man nå satt i gang en ny reformprosess. Nicolai Astrup tiltrådte som utviklingsminister etter valget i 2017, etter en periode hvor man ikke en gang hadde en utviklingsminister. Å gjenopprette utviklingsministerposten var lenge et krav fra mange av aktørene, og utnevnelsen av Astrup ble ønsket velkommen. I mai i år varslet utviklingsministeren også den lenge etterlyste reformen ved å sette ned en gruppe eksperter. Gruppen er ledet av tidligere ambassadør og tidligere utviklingspolitisk direktør Hege Hertzberg. Med seg har hun blant annet Norad-direktør Jon Lomøy. Disse to regnes også for å være blant de viktigste aktørene på feltet i embedsmannsverket. Det er også andre som nevnes som innflytelsesrike i forvaltningen, blant annet har den avtroppende lederen i Norfund, Kjell Roland vært synlig i en periode hvor det satses på næringsliv og innovasjon også i utviklingspolitikken. Norfund ble opprettet av Stortinget i 1997 og bidrar med kapital til investeringer i utviklingsland. Ved siden av å være direktør for Norfund sitter Roland også i Arbeiderpartiets internasjonale utvalg.

Det bringer oss over på politikere fra andre partier enn regjeringspartnerne. Hvor stor påvirkning Stortinget har over norsk utviklingspolitikk har vært varierende. I inneværende periode, hvor Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre styrer med et mindretall, gir dette muligheter for Kristelig Folkeparti. Partiets generalsekretær Hilde Frafjord Johnson har selv vært bistandsminister i to perioder under Kjell Magne Bondevik. Først i perioden 1997 til 2000, og så i Bondeviks andre regjering fra 20051 til 2005.  Det betyr at Frafjord Johnson har vært med på å forme det systemet vi har i dag, i tillegg til at hun i dag har innflytelse gjennom KrFs såkalte jokerrolle. Frafjord Johnson trekkes fram som en viktig premissleverandør for KrFs utviklingspolitikk.  Selv vil ikke Frafjord Johnson si så mye om egen innflytelse men har merket seg at partiets Utviklingsmelding, «Verdivalg og veivalg for en ny tid», som kom høsten 2016 er blitt lest i UD.

Et felt hvor politikernes innflytelse på bistandspolitikken er synlig, er på den delen av bistandspolitikken som følger andre prioriteringer enn de rent altruistiske. Selv om man etter den kalde krigen i større grad fokuserte på fattigdomsbekjempelse og nytte, eller som enkelte kritikere har kalt det – «godhet» – har en del av bistandsbudsjettet alltid vært egennyttig eller taktisk. Et eksempel på dette er de raskt voksende tilskuddene til Afghanistan, i en tid hvor Norge også var militært til stede i landet. Fra 2002 økte bistanden til Afghanistan kraftig, og fortsatte på et høyt nivå. Et høyt nivå har det også vært på bistanden til de palestinske områdene, en forpliktelse Norge tok på seg gjennom Osloprosessen. Dette er bistand hvor forvaltningen har vært lagt til Utenriksdepartementet.

En viktig premissleverandør for norsk bistandspolitikk er altså store hendelser utenfor vår egen kontroll.

De siste årene har bistandspolitikken i større gard vært knyttet til flyktning- og migrasjonspolitikken. Lenge har Norge kunnet føre utgifter til flyktningmottak på bistandsbudsjettet, og etter flyktningkrisen i 2015 har man også sett et økt fokus på blant annet sikkerhet og nødhjelp i Midtøsten og på Afrikas horn.

– Vi er tilbake i en periode der vi igjen bruker bistand politisk, enten taktisk, som en del av sikkerhetspolitikken, eller som en del av migrasjonspolitikken. Vi så dette spesielt i 2015, hvor flyktningkrisen kom til Europa, dette slo inn på alle politikkfelt, også bistand, sier Hegertun.

Lite land i store organisasjoner

En ting er konstant i norsk utenrikspolitikk, og da spesielt i bistandspolitikken: Multilaterale organisasjoner som FN og Verdensbanken trekkes fram som svært viktige. Vel halvparten av all norsk bistand kanaliseres gjennom multilaterale organisasjoner, og fremst blant disse er FN-organisasjonene. Dette gjør Norges faste delegasjon ved FN i New York og Genève, og FN-seksjonen i Utenriksdepartementet her hjemme, til viktige utviklingsaktører.

FN er også en viktig premissleverandør gjennom de såkalte bærekraftmålene, et sett med 17 mål og 169 delmål, vedtatt av FNs generalforsmaling i 2015. Bærekraftmålene står sentralt i tidligere utenriksminister Børge Brendes Utviklingsmelding fra 2017, og følges opp av hans etterfølgere Ine Marie Eriksen Søreide og Nicolai Astrup. Det kan imidlertid argumenteres for at disse målene er noe som har stått på plakaten hele tiden. Blant de målene som blant annet trekkes fram er bekjempelse av fattigdom og økt innsats for å få kvinner i utdanning.

– Dette er nok noe vi ville hatt fokus på uansett, altså de målene som vi kjenner som bærekraftmålene. Bekjempelse av fattigdom, kvinner og utdanning, dette er vi jo opptatt av uavhengig av FN, sier Hegertun

Som før nevnt, i en periode der bistandsbudsjettene har økt, og for å holde tritt med målet om at én prosent av statsbudsjettet skal gå til bistand, har multilaterale organisasjoner og fond ofte nytt godt av store tilskudd. Ved siden av regnskogssatsningen har fond for helse og utdanning vært vinnerne i denne prosessen. Deriblant den globale vaksinealliansen GAVI. Tidligere statsminister Jens Stoltenberg har vært styremedlem i fondet, og fra 2011 doblet Norge sine årlige bidrag til Gavi. På listen over de største mottakerne av norsk bistand til multilaterale organisasjoner ligger Gavi på fjerdeplass. Etter FN, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene.

Det store vi

Under den store utviklingsdebatten i Arendal legger utviklingsminister Nicolai Astrup fram sin politikk. Han snakker om å få inn private investeringer og om manglende skatte-inntekter i fattige land. Og utfordres raskt av sin forgjenger Hilde Frafjord Johnson på kapitalflukt. Men den norske bistandsforvaltningen kan ikke samles i en kinosal, selv om mange jo er tilstede akkurat denne tirsdagen. For i tillegg til politikere og embetsverk påvirkes selvsagt prioriteringene av organisasjoner, ekstern fagekspertise og, som seg hør og bør, av folk flest.

Den mest synlige delen av norsk bistands- og utviklingspolitikk er arbeidet som gjøres av norske organisasjoner både hjemme og ute. Men hvor stor innflytelse har egentlig disse organisasjonene på prioriteringene? Som allerede nevnt har UD og Norad vært igjennom en rekke omstruktureringer, som også har ført til en viss kunnskapslekkasje. Nå sitter mye av ekspertisen i organisasjonene.

Det er spesielt et felt hvor organisasjonene har mye å si, og det er på det humanitære feltet, altså de som driver med nødhjelp. Her treffer vi på de som omtales som «de fem store» i norsk bistand, nemlig Røde Kors, Flyktninghjelpen, Norsk Folkehjelp, Kirkens Nødhjelp og Redd Barna. Flere av disse driver også mer tradisjonell langsiktig bistand, men den synlige delen av arbeidet er ofte den støtten de yter i en krise. Nødhjelperne, som Flyktninghjelpens Jan Egeland har stor moralsk tyngde når de uttaler seg, men organisasjonene har også tung felterfaring som selvsagt også slår ut når politikerne trenger et øre.

Organisasjonene har også en rolle i å forankre bistandspolitikken blant nordmenn flest, de er bistandsfeltets ansikts utad, og vellykkede kampanjer kan være med på å påvirke politikernes og embetsverkets prioriteringer.

Når det gjelder den langsiktige bistanden derimot, er flere av disse organisasjonene nå redde for å miste den posisjonen de har hatt.

Dette har blant annet kommet til uttrykk i en felles uttalelse der de ber om å bli hørt når den nye reformen nå skal omorganisere utviklingsarbeidet.

Siden 2007 har norsk bistand vært utsatt for grundig evaluering, både som helhet og sektorvis. Norad, som tidligere drev mye av bistandsprogrammene, bruker i dag mye av tiden sin på nettopp dette. I dette arbeidet kommer også forskningsinstituttene, som Christian Michelsens Institutt (CMI) i Bergen og Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) og Institutt for fredsforskning (PRIO) i Oslo inn. Disse institusjonene gjør både oppdragsforskning og evalueringer for UD og Norad. Det er ikke minst i evalueringsarbeidet de kan ha en innflytelse. Selv føler flere av disse aktørene at de nok ikke alltid blir hørt, selv ikke når de blir bedt om å uttale seg om en konkret situasjon eller land.

Vi er tilbake i en periode der vi igjen bruker bistand politisk, enten taktisk, som en del av sikkerhetspolitikken, eller som en del av migrasjonspolitikken

Den bredere offentlige debatten påvirker bistandspolitikken i mindre grad, dels fordi det ofte er det tyngre aktører beskriver som «lavt kunnskapsnivå» i medier og blant politikere, dels fordi debattene skjer litt på siden av debatten i fagmiljøene. Her trekker man gjerne fram samfunnsdebattanter som Terje Tvedt, som jo har noe gjennomslag i opinionen med sin tese om «godhetstyranniet» i norsk politikk, men som oppfattes lite relevant i miljøene han snakker om. Tvedt beskrives som en støysender, som på mange måter avleder debatten fra de store spørsmålene.

En som kanskje har hatt større innflytelse på aktørene selv, er økonom Paul Collier. Hans tekster om sammenhengen mellom ressurser og dårlig styresett, den såkalte «ressursforbannelsen», ble trukket fram av tidligere minister Erik Solheim i arbeidet med blant annet «Olje for utvikling»-programmet, først initiert av Frafjord Johnson i 2005. Programmet, som ikke har vært videreført i særlig stort omfang, har flere ganger blitt supplert med nye tiltak der fokus er rettet mot «godt styresett» og å sette land i stand til å generere egne inntekter. Et eksempel på det er «Skatt for utvikling», som har holdt på siden 2011. Colliers senere arbeider, om migrasjon og flukt, har selvsagt vært diskutert i etterkant av flyktningkrisen i 2015, og denne høsten har økonomiprofessoren gjestet Norfund.