Politikkens mektige butlere

Forvaltningen stiller alltid duggfrisk og forberedt etter et stortingsvalg – og har klare forslag til ny politikk allerede før en ny statsråd inntar ministerstolen.

– Du sitter så tett på politikerne at du føler deg like ansvarlig for politikken deres som de er, sier en kilde med lang fartstid fra det aller øverste sjiktet i forvaltningen.

Den norske forvaltningen har blitt omtalt som den beste i verden. Og skal vi tro dem selv, er det ikke så veldig langt fra sannheten. De er premissleverandører fordi de er ekspertene som sitter tettest på beslutningstakerne.

Klar fra start

Ender valg med regjeringsskifte, leser alle departementene seg opp på de ulike partiene som skal i regjering. De lærer seg regjeringsplattformen, og utarbeider forslag som er tilpasset den nye statsråden når denne entrer departementet. De kommer gjerne med initiativer, som da er tilpasset den nye regjeringens politikk. Uansett om man er ny eller gammel i stillingen – for en statsråd er det veldig viktig at embetsverket vet hva du vil. Departementene utarbeider og klargjør politikken, og de sier tydelig i fra om konsekvensene av ulike tiltak.

Det er underkommunisert at embetsverket også øver sterk innflytelse på politikken. Og bare tull at de ikke har en distinkt rolle, mener toppbyråkrater vi har snakket med.

Byråkratiet – «de grå eminenser» – kan i verste fall utgjøre et demokratisk problem, ved at de konserverer og hindrer politikere å gjennomføre reformer eller valgløfter. På den annen side: Embetsverket sitter inne med lang historisk og tung faglig innsikt. De vet hvordan saker får gjennomslag.

Statsministerens kontor viktigere

Ifølge våre kilder er Statsministerens kontor (SMK) mye mektigere enn mange tror. En grunn er at utad er det bare sjefen selv som synes. Men bak sjefen sitter det også en liten gruppe med de aller skarpeste rådgiverne det offentlige Norge kan mønstre.

En tommelfingerregel er at de fleste saker bør være løst og avklart før de går i regjeringskonferanse. For å komme til en slik avklaring er det vanlig at embetsverket både konkurrerer og «lobber» seg i mellom. Statsministerens kontor må med på laget, dersom noe skal kunne bli gjort. Finansdepartementet også. Får du en drepende merknad fra Finansdepartementet er løpet ofte kjørt. Da blir det veldig vanskelig å få igjennom akkurat den saken.

Så må man vite om noen av de andre departementene har relevante interesser her. Man må helst unngå å tråkke i andres bed, men det er vel så viktig å identifisere eventuelle motstridende interesser når det gjelder en bestemt sak.Man forsøker å samarbeide på tvers av departementene. Det opprettes gjerne egne embetsgrupper og også statssekretærutvalg for samkjøring og gjennomføring av ulike politikkområder.

Innenriksavdelingen

Aller tettest på makten sitter innenriks- og utenriksavdelingene ved SMK. Sakene som handler om norske forhold og som gjennomgås på regjeringskonferansene får ekspedisjonssjef i innenriksavdelingen Lars-Henrik Myrmel-Johansens og hans fem kollegaers vaktsomme blikk på seg.

SMKs rolle har blitt viktigere de siste regjeringsperiodene. Behovet for koordinering i store komplekse saker som ofte har klare internasjonale problemstillinger ved seg, er større enn før. På grunn av EØS-regelverket hører det til sjeldenhetene at en sak bare angår en sektor og en statsråd. Saken med asylbarna er et eksempel på en sak som ganske sikkert angår store deler av regjeringen i disse dager.

Foto

Det finnes nesten ikke bilder av ham, men av den sentrale statsforvaltningens drøye 20.000 ansatte er Lars-Henrik Myrmel-Johansen blant de viktigste politiske premissleverandørene. Han leder den mektige innenriksavdelingen ved Statsministeren kontor. (Foto: Fornyingsdepartementet/redigert)

Hakket under SMK finner vi de grå emminensene i Finansdepartementet. At den administrative ledelsen i Finansdepartementet er innflytelsesrik, er opplest og vedtatt. Departementet står nok i en særstilling sammenlignet med de andre departementene. Her forteller byråkratene alltid statsråden «hva som er den faglig beste løsningen», uten å tenke politisk. Men de maser ikke. De sier for eksempel til «alle» at den mest effektive måten å hente inn skatt på – og den mest rettferdige og som lønner seg ifølge alle andre økonomiske argumenter i hele verden… – er boligbeskatning.

De sier det. En eller to ganger. Eller hvis noen spør. Men de maser ikke med det.

For også i Finansdepartementet vet man i hvilken retning de nye ulike politikerne vil. Ved regjeringsskifter «ryddes det alltid noen nye rom». Borgerlige regjeringer vil gjerne gjøre noe for å skape bedre konkurranse – da ryddes det plass til det. Ap-dominerte regjeringer er opptatt av fordeling – da rydder Finansdepartementet plass i det rommet.

Finansbyråkratene finner gode, faglige løsninger for de fleste rommene, men det er sjelden rom for å rydde plass over alt… Finansdepartementet skal passe på statskassa. De andre departementene skal bruke penger. Denne forskjellen ligger nok DNA-et hos de fleste byråkratene i Finansdepartementet.

Eksperter på sitt område

Lederne i Finansdepartementet kommer alltid høyt i norske maktkåringer. Og finansråd Hans-Henrik Scheel utøver også betydelig innflytelse i politikken. Samfunnsøkonomen fra UiO har jobbet store deler av sin yrkeskarriere i departementet og nesten hele tiden med skattespørsmål. Unntaket var da han i fire år bekledde direktørjobben i Statistisk Sentralbyrå – en stilling som gikk videre til Christine B. Meyer frem til sist uke.

Scheel har vært delaktig i de fleste store skatteendringene vi har hatt siden 80-tallet, og han var også utvalgsleder for det såkalte Scheel-utvalget som så på selskapsbeskatningen nå sist. Utvalget, som ble nedsatt av den rød-grønne regjeringen, men videreført av Solberg, illustrerer hvordan prominente medlemmer av forvaltningen kan påvirke politikken som eksperter – og hvordan de kan ignoreres.

Kristin Skogen Lund i samtale med Jens Ulltveit-Moe (midten) og Hans Henrik Scheel under NHOs årskonferanse i 2015.

Foto

Terje Pedersen / NTB scanpix

Da Scheel la frem utvalgets konklusjoner for finansminister Siv Jensen i desember 2014, måtte han skuffe sjefen sin litt. Riktignok ble det anbefalt mye lavere skatt for selskaper og på alminnelig arbeidsinntekt, men et flertall i utvalget mente også det var riktig å verne om formueskatten, som ikke akkurat var det regjeringen hadde gått til valg på. Det ble også anbefalt skatt på bolig, heller ikke det står på Jensens ønskeliste. Disse siste innspillene har så langt heller ikke blitt til faktisk politikk.

Posisjonene som mange toppbyråkrater opparbeider seg, har lang hylletid. Den den forrige finansråden nyter fortsatt enorm innflytelse i dagens politikk. Svein Gjedrem, som også er samfunnsøkonom fra UiO, gikk fra departementet til å bli Sentralbanksjef. Så gikk han tilbake til å bli Finansråd etter ti år i Norges Bank. Etter at han gikk av som Finansråd, har han vært svært aktiv som en slags spesialkonsulent for forvaltningen. Først kom han med egne anbefalinger på hvordan man burde rydde opp i «jungelen» av underliggende etater i kunnskapssektoren, en jobb han gjorde sammen med tidligere regjeringsadvokat Sven Ole Fagernes. Og i år ledet han utvalget som anbefalte en oppsplitting av Norges Bank og Oljefondet – en sak som så langt har splittet resten av ekspertisen og som regjeringen ikke har tatt stilling til.

Våre kilder peker på at ledelsen i flere av de andre departementene også har en stor innflytelse i sin sektor. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er blitt mye mektigere etter at det slukte FAD – kanskje for store. Under Solberg har Næringsdepartementet fått et større ansvarsområde. På juss- og forsvarsfeltet har forvaltningen alltid stått sterkt. Og ledelsen bidrar gjerne til politiske endringer hvis den får sjansen.

Byråkratene som så sitt snitt

Det hender at embetsverket ser sin besøkelsestid, og bidrar til å lage ny politikk i forlengelsen av en større plan eller reform. Et eksempel på dette finner man i forbindelse med det omfattende arbeidet med en ny langtidsplan for Forsvaret. Som forventet blir det alltid støy når en slik plan skal utarbeides og lanseres. Og vi har hørt mye om antall Heimevernssoldater og nedleggelser av flystasjoner.

Det som ikke har fått like mye oppmerksomhet er at utdanningssystemet i hele Forsvaret er blitt endret. Og det er en reform som ble initiert fra byråkratene i Forsvarsdepartementet. Internt i departementet har ledende byråkrater lenge ment at utdanningssystemet var for omfattende og for dyrt. Og gammeldags. Men det er mye følelser knyttet til de ulike forsvarsgrenenes unike utdanningsløp – Krigsskolen, Sjøkrigsskolen og de andre var alle gamle bastioner som var preget av veldig mye følelser og nostalgi.

Man visste at endring av utdanningssystemet var påkrevet – men visste også at det ville være som å stikke hånda ned i et vepsebol. Men nå så embetsverket en mulighet, og arbeidet startet med en forsiktig dialog med statsråden.

Embetsverket er åpenbart mer kunnskapsrike enn politikerne.

Hun stiller seg positiv, og ønsker å se nærmere på dette. Men så kommer motkreftene. Forsvarssjefen er i mot. Offiserene og fagforeningene. Statsråden begynner å tvile. Og med en tvilende statsråd og en negativ forsvarssjef, henger utdanningsreformen i en svært tynn tråd. Daværende statsråd Ine Marie Eriksen Søreide var imidlertid modig, og valgte likevel å gå for dette.

Men det måtte gjøres et grundig fotarbeid: Først sikret man seg støtte hos kunnskapsministeren og hos andre nøkkelposisjoner i regjeringen – som arbeidsministeren. Så snakket man med Forsvars- og utenrikskomiteen på Stortinget, og fikk med seg lederen der – Aps Anniken Huitfeldt. Dermed var det klart, og reformen ble en realitet – selv om forsvarssjefen var i mot.

Det er ikke så ofte det skjer. Forsvaret er svært faglig konstruert. Reformen var kontroversiell innad, men ikke utad.

Timing er alltid viktig. Embetsverket «så» en mulighet for en utdanningsreform i Forsvaret, og grep den. Og dersom et forslag blir skutt til jorda, eller man ser at det ikke er gjennomførbart, hender det ofte at det legges i skuffen – for en stund. «Gamle forslag» kan tas fram igjen og være mer aktuelle etter at det har gått en tid og «omgivelsene» er modnet. I politikk kan man lett være for tidlig ute.

– Embetsverket er åpenbart mer kunnskapsrike enn politikerne. Det skulle da også bare mangle. Mange har jobbet med det samme i flere tiår før en ny statsråd kommer inn, sier en kilde.

Foregår mer i det stille i dag

Samtidig var toppbyråkraten mer frittalende om sine politiske overbevisninger før. Et eksempel som ofte dukker opp, er Karl Evang, den legendariske helsedirektøren som var sentral i oppbyggingen av det sentraliserte helsevesenet i ettekrigsårene. Evang satt i 34 år og hadde visstnok selv ambisjoner om å bli statsminister en gang. Men til slutt fikk han ikke engang svar da han ba Einar Gerhardsen om den ledige jobben som sosialminister.

Professor Tom Christensen ved UiO har påpekt at hvis man trekker en linje fra Evangs dager hvor det var stort rom for frittalende embetsmenn med egne meninger, via innføringen av målstyring og konkurranseutsetting i mer moderne tid, er det blitt mer kustus i rekkene. I dag begrenser de fleste toppbyråkratene seg til faglig kritikk – og kanskje ett og annet utspill som er ment å skape litt oppmerksomhet – men heller ikke mer.

I dag er det flere av statssekretærene som sitter og googler ting de lurer på. Jeg opplever at de stiller bedre forberedt enn før.

Da snakkes det nok mer på bakrommet. En forhenværende statsråd blir for eksempel omtalt som veldig lite selvkritisk.

– De dukker opp noen ganger. Den typen statsråd som kan alt og vet alt, og som ikke trenger bistand fra noen. Det at de sitter i politisk ledelse gjør dem gudommelige. Det er fasinerende, sier en kilde sarkastisk.

– Ikke alle politikere er like gode ledere, sier en annen.

Men to som var virkelig gode, og som ifølge våre kilder hadde både lederegenskaper og forståelse for forvaltningens arbeidsform, var Høyres Kristin Clemet og SVs Kristin Halvorsen – partipolitikk bestemmer altså ikke hvem som blir likt iav byråkratene.

Den stadig voksende flokken politiske rådgivere og statssekretærer som statsrådene omgir seg med, er også en kilde til irritasjon i forvaltningen. Noen bombarderer forvaltningen med spørsmål.

–I sum skaper de mer arbeid enn de bidrar med, sier en kilde.

En annen mener de løfter kvaliteten på arbeidet.

– I dag er det flere av statssekretærene som sitter og googler ting de lurer på. Jeg opplever at de stiller bedre forberedt enn før.

Ingen over – mange under

Men det er ikke mange i statsforvaltningen som jobber i et departement. Det jobber mange flere i de 63 direktoratene og aller flest i de ytre etatene. De som jobber i direktorater og ytre etater, hører til i det som kalles de underliggende etatene. Disse kan også være premissleverandører, men de ulike virksomhetene har ulik tradisjon med å fremme egne ideer og slåss for bestemte syn. Direktoratene kan være viktige premissleverandører. Men de skal være faglig sterke. De skal ikke «synse» for mye, men være faktabasert. Det er en strukturell sammenheng mellom en direktoratsdirektør og en statsråd. Det er utrolig viktig for statsråden å ha tillit til et faglig dyktig direktorat og dets direktør.

Et eksempel på at det kan skurre, ser vi i utviklingen og gjennomføringen av den nye politireformen. Det har vært mer støy rundt den enn nødvendig, mener flere av våre samtalepartnere. Det kan tyde på at politidirektøren er for svak i sin rolle, og alt for ofte kommer på defensiven overfor justisministeren, men også overfor andre premissleverandører, som Politiforbundet og Juristforbundet, og opinionen.

UDI-direktøren er på den annen side et eksempel på en direktoratsdirektør som framstår som sterk. Han har manøvrert en særdeles vanskelig oppgave, flyktningkrisen i 2015, på en måte som blir karakterisert av enkelte som «forbilledlig». Helsedirektøren er også en viktig premissleverandør. Og det er alltid viktig hvem som innehar en slik rolle. Dagens helsedirektør blir av våre eksperter beskrevet å være «omtrent der han skal være».

Det er viktig at direktoratene har en selvstendig faglig rolle, men de skal heller ikke blande seg for mye inn i den politikken som føres. Deres oppgave er gjennomførerrollen.

Informasjonsrevolusjonen

På noen områder har verden endret seg uendelig mye siden Gro Harlem Brundtland var statsminister. Den gangen var det én person på SMK som jobbet med pressen. Jobben hans var å skru på radioen klokka halv ett slik at alle kunne lytte til nyhetene på NRK. Ute i departementene satt det gjerne en student og klippet saker fra avisene tidlig på morgenen som så ble sendt rundt i organisasjonen på omgang.

Slik er det ikke lenger.

– Politikkens vesen er å formidle budskapet, men det griper veldig inn i hverdagen. Man blir presset til å ta stilling til nesten alt, ellers heter det at man ikke har noen kommentar, og det vil man helst unngå, sier en kilde som mener at ting endret seg under Jens Stoltenbergs andre regjeringsperiode.

I takt med medienes pressede økonomiske situasjon og internetts fremvekst har journalistikken tatt en vending som får store konsekvenser for arbeidsformen til forvaltningen. Den mest synlige effekten er at det jobber svært mange flere med kommunikasjon enn før. Den mindre synlige effekten er at det binder opp arbeidstiden til toppbyråkratene som må nedprioritere andre ting.

Politisering

Er det en ting man frykter i forvaltningen, er det at tilliten til dem skal forvitre. Og i det siste er det flere eksempler der tilliten er satt på hard prøve.

I 2015 ble det bråk da det ble klart at man hadde forsøkt å fjerne kommunikasjonssjef Anne-Marie Storli i Samferdselsdepartementet fordi hun ikke ønsket å gi Frp-statsråden partipolitisk bistand.

At bråket oppstod i den delen av forvaltningen, kom ikke som en stor overraskelse. Samferdsel er et av de mest politiserte departementene. Det kommer av sektorens natur hvor store næringslivsaktører ønsker hurtigere utbygging, mens alle lokalpolitikere i landet vil at utbyggingen skal skje i deres distrikt.

Våre kilder i forvaltningen er uenige i om dette er en form for politisering – hvor den nøytrale byråkraten gradvis blir mer politisk. Det ekstreme tilfellet er i USA hvor alle toppbyråkrater er politiske utnevnelser og hvor svært mange må finne ny jobb med skiftende politisk ledelse.

I Norge er det mange eksempler på embetsmenn som har blitt politikere, eller politikere som har blitt embetsmenn. En overgang som kan være problematisk i seg selv. Men det som blir påpekt som enda mer vanskelig, er når byråkratene beveger seg mellom forvaltningen og politikken – og tilbake igjen.

Tidligere statssekretær for Høyre, Tone Skogen, har gjort nettopp det. På nittitallet var hun energiråd for EU-delegasjonen i Brussel. I 2004 ble hun statssekretær i Nærings- og handelsdepartementet. Et slikt sprang er ganske vanlig, men Skogen ble ekspedisjonssjef i Olje- og energidepartementet i 2013, og gikk så tilbake til rollen som statssekretær i UD i 2015.

Her er det flere vi har snakket med som synes man går over en grense.

– Mange politikere som kommer inn og skal møte embetsverket vil ha vanskelig for å glemme at noen har vært i et annet parti. Tilliten blir svekket og åpenheten mellom forvaltning og folkevalgt blir skadelidende, sier en.

Kildene er likevel klare på at embetsverket per i dag ikke er politisert. Men det begynner å bli mange saker som utfordrer det eksisterende.

Christine B. Meyers avgang i SSB er den siste. Hun var en tidligere politiker som kom inn og ville endre byrået til det hun mente var til det bedre. Helt fra starten ble Meyer mistenkt for politiske ambisjoner fra politiske meningsmotstandere. I seg selv er dette en form for politisering av forvaltningen, selv om SSBs teknisk sett ikke er en underliggende etat, men et halveis uavhengig forskningsintstitutt. Dessverre for henne mente til slutt verken finansråd Scheel eller finansminster Jensen at hennes planer var verdt å satse på. Og stilen hennes var ikke i tråd med «slik vi gjør det her».

Den hele veden pensjoneres

Bildet av den stoiske og selvoppofrende toppbyråkraten som styrer offentlig sektor slik butleren Carson regjerer i underetasjen på Downey Abbey, er nemlig ikke helt feil. Men det er modent for revidering.

De som i dag sitter på topposisjonene i forvaltningen er i ferd med å pensjoneres og en ny generasjon skal gradvis slippes til. Det vil gi en annen type premissleverandør i fremtiden.

– Jeg tror at for «68-generasjonen» var dette med samfunnsansvaret en drivkraft i seg selv, sier en kilde som peker på at lønnen for en person med samme bakgrunn i næringslivet fort ville vært flere ganger høyere selv om arbeidsmengden er den samme.

Så har også lederlønnen forvaltingen økt i det siste. Da forsker ved HiOA Marte Mangset spurte toppbyråkrater om de følte de var en del av en elite, kom svaret fra en av dem kontant, skriver Stat og Styring: «Typisk folk jeg ville sammenligne meg med, er jo advokatbransjen og den typen ting. Med veldig høye inntekter og... Ja, mer synlige mennesker da. Sånn føler jeg meg overhode ikke del av. Jeg googlet meg selv for en stund siden for moro skyld, og da kom det opp at jeg var blant de 25 prosent med lavest inntekt på bostedet mitt. Så jeg er faen meg ikke del av noen elite!»