Du må tenke europeisk

– Jobben min er 70 prosent Brussel. Vi svarer ofte på høringer til Brussel fremfor å svare på høringer i Norge. Det er fordi at det ofte er i Brussel reglene lages på vårt felt, sier Finn Myrstad, fagdirektør for digitale tjenester i Forbrukerrådet.

Myrstad er en av de norske aktørene som ferdes flittig i EU-systemets mange fora – bransjeorganisasjoner, tankesmier, arbeidsgrupper og høringsmøter, mer eller mindre tett knyttet til selve EU-institusjonene der lovforslag utformes og beslutninger til slutt fattes.

Hvordan jobber de som prøver å pode inn sin oppdragsgivers ideer i den ofte komplekse og langvarige prosessen på vei mot ny EU-lovgivning? Hva må til for å bli en premissleverandør i europapolitikken?

Ukeavisen Ledelse har snakket med norske aktører med til sammen over 100 års erfaring fra ulike nivåer og sider av bordet i Brussel og EU-systemet – fagpersoner, lobbyister, tjenestemenn, diplomater. De har hjulpet oss med å peke ut noen av de norske premissleverandørene, som igjen deler av sine erfaringer fra EUs arenaer.

Energi, fiskeri, telekom - det daglige arbeidet med EU-saker er ofte sektorpreget, men det finnes også erkjennelser som gjelder på tvers av siloene. La det være nevnt med én gang – det er ett råd som ingen vi har snakket med forsømmer å innprente: Den som vil vinne frem, må tenke og handle europeisk.

– Du må europeisere norske posisjoner, og det er noe som i utgangspunktet ikke ligger naturlig for oss å gjøre. Men du kommer ikke langt i Brussel hvis du sier at norske løsninger er best. Du må argumentere i et europeisk perspektiv. Det er helt avgjørende – og noe som nordmenn ikke alltid lykkes med, sier Tor Eigil Hodne, direktør for Statnetts Brussel-kontor.

Eller med ordene til Petter Støa, frem til nylig SINTEFs representant i Brussel:

– Du må opptre som en som vil lage den best mulige europeiske agendaen, ikke den best mulig norske eller bare den best mulige for SINTEF.

Kompleks institusjon

Tor Eigil Hodne har jobbet på EU-feltet helt siden 1994, for det meste i Brussel og Luxembourg. Han har vært konsulent og nasjonal ekspert i EU-kommisjonen, og var EFTA-tjenestemann før han begynte i Statnett. Det viktigste prinsippet han styrer etter, sier Hodne, er at man må ha et helhetlig blikk på EU som kompleks institusjon.

– Du er nødt til å se på alle nivåene. EU er ikke bare Brussel, men også medlemslandene. Du er nødt til å få med deg medlemslandsnivået og gå ned på enda lavere myndighetsnivåer. Det er en vertikal kompleksitet som du er nødt til å utnytte. Det andre er at det er en horisontal kompleksitet, og du må se på de ulike institusjonene – ikke bare Kommisjonen, Rådet og Parlamentet. Man må jobbe med alle de tre for å forstå EU og beslutningene, men det går også utover det. Domstolen har en viktig funksjon. Og den økonomiske og sosiale komiteen er avgjørende for å fiksere parlamentsposisjoner. For oss som ikke-medlemsland kommer EØS på toppen, sier Hodne.

EØS-avtalen er den viktigste samfunnsøkonomiske endringsagenten vi har i dette landet

En underliggende tendens i norsk europaarbeid er at vi ser på EU som mer integrert enn det egentlig er, mener han. Norske aktører kan ha en tendens til å innta en rolle som en slags kvasidiplomater, en måte å jobbe på som kan falle naturlig for ikke-medlemmer av EU. Men det er avgjørende at man ikke ender opp som bare en lyttepost, slår Hodne fast. Det gjelder å komme så tidlig inn i prosessene som overhodet mulig.

– Du må også gi noe, ha en toveiskommunikasjon i disse prosessene. Hvis du gjør det, så blir du interessant og får ut informasjon.

Mannen bak direktivet

De som har fulgt EU helt siden den norske folkeavstemningen, har også observert maktforskyvninger mellom institusjonene. Kommisjonen er fortsatt sentral med sin enerett på å foreslå ny lovgivning, men særlig Europaparlamentet har en helt annen tyngde i dag enn på 90-tallet. For norske aktører, spesielt om de representerer myndighetene, kan det være enklere å komme i inngrep med det ofte ekspertpregede arbeidet i Kommisjonen (selv om den også er blitt mer politisert). Arbeid mot Rådet og Parlamentet er vanskeligere for ikke-medlemmer, men ikke umulig – mer om det siden.

Yngve Torgersen, i dag avdelingsdirektør i Nærings- og fiskeridepartementet, fikk som nasjonal ekspert i Kommisjonens generaldirektorat for helse og forbrukersaker en sjelden sjanse til å legge premisser for ny EU-lovgivning. EU-kommisjonen var i 2002 i gang med å revidere regelverket for fiskehelse, et regelverk Norge mente var for dårlig, forteller Torgersen. Norge avtalte med Kommisjonen at Torgersen, som da jobbet i Landbruksdepartementet, blant annet skulle arbeide med fiskehelse i Kommisjonen som utsendt nasjonal ekspert.

Noe tilfeldig – den saksansvarlige på feltet fikk ny jobb i hjemlandet – endte Torgersen opp med hovedansvaret for å revidere regelverket for fiskehelse i rollen som «desk officer».

– Jeg vet ikke om så veldig mange som har hatt anledning til å jobbe så sentralt med et så omfattende regelverk. Mange nasjonale eksperter er inne i regelverksprosesser, men det er svært uvanlig at man nærmest får en som sitter med tegnebrettet når Kommisjonen lager sitt forslag, med mer eller mindre blankofullmakt til å rive tre gamle EU-direktiver i biter og lage noe nytt fra bunnen av, sier Torgersen.

Torgersen utarbeidet Kommisjonens forslag til nytt direktiv, noe som var bortimot fulltidsjobb for ham i to år. Når det var ferdig, ble det oversendt Rådet. Deretter var det Torgersens jobb å bistå Rådet i de videre forhandlingene om den endelige direktivteksten. Bare detaljer ble endret på i denne fasen.

– Fundamentet i regelverket var mer eller mindre identisk med det Kommisjonen foreslo. Noe av hovedtanken i det var en del av den norske filosofien bak et sånt regelverk, hvor vi la mer vekt på forebygging enn bekjempelse, sier han.

Det spiller også inn hva slags kompetanse den nasjonale eksperten har, mener Torgersen. Her er praksisen varierende i norsk forvaltning.

– På det området jeg kjenner, veterinærsystemet, har Landbruks-, Fiskeri- og Helsedepartementet i fellesskap ofte hatt som strategi at vi sender ned rutinerte folk med lang erfaring. Har du det, så får du ofte også dertil hørende oppgaver. Andre tenker mer på dette som en form for opplæring av ikke fullt så erfarne medarbeidere, sier han.

Ordet «nasjonal ekspert» kan gi gale assosiasjoner. Jobber en i Kommisjonen, skal en ivareta Kommisjonens og EU-fellesskapets interesser. Også Torgersen er klar på rådet om at man må legge fra seg nasjonale hensyn hjemme.

– Hadde jeg eller noen av mine etterfølgere i altfor stor grad fremmet norske synspunkter, hadde vi ikke fått lov til å plassere personer på dette området mer.

En norsk kollega overtok Torgersens rolle da han vendte tilbake til Norge i 2006, og det har blitt en tradisjon at en norsk nasjonal ekspert jobber med fiskehelse i Kommisjonen.

Påvirkning

Så det er Kommisjonen en skal rette innsatsen mot? Ikke nødvendigvis, og ikke bare. Kommisjonen har riktignok stadig sitt monopol på å foreslå ny lovgivning, men i dag er det ikke like populært som før å komme med nye EU-lover, påpeker Paal Frisvold, mangeårig lobbyist med kontor i Brussel.

– Du må skape politisk forståelse for behovet for europeisk politikk for å løse Europas problemer. Kommisjonen løfter ikke lillefingeren før de ser at det er et bredt politisk engasjement, og det engasjementet skaper du i Europaparlamentet.

Frisvold har vært basert i EU-hovedstaden i 19 år, hvor han blant annet har ledet konsulentselskapet Brusselkontoret og arbeidet for Bellona.

Du må opptre som en som vil lage den best mulige europeiske agendaen, ikke den best mulig norske

80 prosent av de norske aktørene som jobber med EU-saker sitter og venter på hva EU skal gjøre, mener Frisvold. Når det så kommer politikk de ikke liker, «tar de på knebeskytterne» og prøver å endre på det – ofte for sent. Istedenfor må en bruke EU aktivt som politisk instrument. De resterende 20 prosentene skaper EU-politikk, sier Frisvold.

– Hvordan gjør du det? Da jobber du politisk. Ved å utvikle alliansepartnere, du går i dialog med andre stakeholdere, forbrukere, industrien, arbeidstakerorganisasjoner, de forskjellige industriorganisasjonene. Så går du i dialog med Parlamentet, som er den viktigste institusjonen i EU i dag, sier Frisvold.

Mange arenaer samtidig

Finn Myrstad arbeidet for Statnett i Brussel før han fikk stillingen i Forbrukerrådet. Også han er klar på Europaparlamentets betydning – og på nødvendigheten av å være aktiv på mange arenaer samtidig.

– Jeg sitter i flere arbeidsgrupper i den europeiske forbrukerorganisasjonen og deltar aktivt i høringer i Europaparlamentet, blant annet. Jeg leder et transatlantisk nettverk av 80 organisasjoner og jobber der med digitale spørsmål i EU og USA. For oss er dette alfa og omega - skal vi gjøre en god jobb for norske forbrukere, må vi være aktive i EU og Washington, sier Myrstad.

Det varierer fra sak til sak hvilke institusjoner som tar føringen, fremholder Myrstad. Et EU-tilsyn kan være sentralt på ett felt, mens Kommisjonen og Parlamentet kan være viktigste arena i andre saker. Men Myrstad ser fellestrekk i tilnærmingen en premissleverandør bør ha.

– Du må jobbe opp mot disse institusjonene over tid. Det nytter ikke å komme i det øyeblikket det haster med en sak. Du må ha vært aktivt med, sendt innspill, deltatt på høringer. Og det krever innsats. Vi bruker veldig mye tid også i bransjeorganisasjonen vår for å få troverdighet der. Det betyr igjen at de anbefaler oss til Kommisjonen og Europaparlamentet slik at vi blir invitert til å komme på høringene, og på møter med europaparlamentarikere. Det er et samspill – en må prioritere mange flater i Brussel hvis en skal lykkes.

Myrstads råd om europeisering av budskapet er like klart som de andre premissleverandørenes.

– Skal en lykkes med påvirkning i Brussel, så må en ha en god sak, og en må kunne se sakene sine i et europeisk perspektiv. Det betyr i praksis å stryke ut alle referanser til Norge og bytte det med EU eller Europa når en skal snakke med folk.

Skal man få gjennomslag i samarbeidet om å meisle ut fremtidige forskningstemaer, må man tenke europeisk. De som driver for åpenbar egoistisk lobbyvirksomhet, vinner ikke frem.

– De som kjører prosessene i Kommisjonene er smarte folk, og skiller ut de som snakker for mye for sin syke mor. De blir satt på sidelinjen veldig fort. Det er de som har med seg en ekte dugnadsånd som blir værende og får størst gjennomslag, sier Petter Støa som inntil nylig var SINTEFs representant i Brussel.

Fare! Brussel-boble

Det gjelder altså å være til stede på mange arenaer. I Brussel er det nok slike til å holde det gående på 24-timersbasis. Men flere vi snakket med advarer mot å bli sugd inn i Brussel-boblen.

– Utfordringen når du er her i Brussel er satellitt-problematikken: Du blir grepet av Brussel policy agendasettingsarbeid, og så blir du svevende i det rommet uten kontakt med hjemmekontoret, sier Støa.

Derfor jobber han aktivt med å inkludere eksperter og forskningssjefer i SINTEF i de europeiske nettverkene. De inviteres til møter om spesialiserte temaer, «og når de er selvdrevne, har jeg gjort jobben min», sier Støa.

Tor Eigil Hodne i Statnett anbefaler også å bryte ut av boblen.

– Det er ikke mulig å bare sitte i Brussel og jobbe med EØS. Du må ha den koblingen hjem. Selvfølgelig for å forankre det man gjør i Brussel, men også slik at man hele tiden forstår hva som er norske prioriteringer og ta det inn i EU.

En dypere forståelse av EU-prosessene krever også at en har medlemslandenes prioriteringer klart for seg. På Hodnes felt har det for eksempel betydd å jobbe tett med tyske beslutningstakere.

– Tyskland er så ledende i EU - mer nå enn noen gang -, ikke minst på energi- og klimaområdet. Det er ofte at vi har fått viktigere EU-informasjon i Berlin enn i Brussel. Det er litt av ideen med EU-kontoret vi har i Brussel at vi ser EU-arbeidet som mer enn Brussel, og i høyeste grad medlemslandene.

Privatisert europapolitikk?

Arbeidet Myrstad, Torgersen, Støa, Hodne og mange andre norske europapolitiske premissleverandører legger ned er lite synlig i den brede norske offentligheten. Det finnes noen opplagte politiske fora for europapolitisk dagsordensetting i Norge, som Stortingets europautvalg, EØS-rådet og parlamentarikerkomiteen knyttet til EØS. Men det er heller sjelden at debatter i disse foraene løfter europapolitiske saker frem i offentligheten.

Noe av grunnen er at EØS er skrudd sammen på nettopp denne måten, mener Hodne.

– Til dels er det elementer av mellomstatlighet på en helt annen måte i EØS enn i EU. Det fører jo til at diplomatene styrer og at det blir klart mer lukkethet på EFTA-EØS-siden enn i EU. Dette er jo også fordi EØS ble utviklet på slutten av 80- og begynnelsen av 90-tallet. Da var EU mer utenrikspolitikk. Innenrikspolitiseringen av EU ligger ikke åpenbart i EØS. Det blir ekspertenes høyborg – det er der vi påvirker og kan delta best.

Kirsti Methi kjenner Brussel, EU og EØS godt etter å ha arbeidet for NHO i EU-hovedstaden i 14 år, åtte av dem som leder for organisasjonens Brussel-kontor. Hun er nå generalsekretær i Europabevegelsen. Methi ser et betydelig problem for Norge i den manglende politiseringen av forholdet til EU. Få EU/EØS-saker blir politisk behandlet.

– Man kan si at europapolitikken i Norge er blitt privatisert, i den forstand at de som går inn i konkrete direktivforslag som berører deres sektor, må på eget initiativ selv kjøre påvirkningsprosesser i EU-systemet sammen med andre land eller allierte som deler de samme interessene. De kan ikke belage seg på at norske myndigheter ivaretar deres interesser. Det ligger i hele EØS-konstruksjonen at norske myndigheter mobiliserer mindre ressurser på den løpende utviklingen av EØS-relevant politikk og lovverk, fordi norske myndigheter ikke er med på hele beslutningsprosessen fra A til Å. Dermed forsvinner den politiske interessen også, fordi norske politikere har ingenting de skulle ha sagt når saken skal besluttes endelig. Hvorfor skal en politiker bruke tid og ressurser på lovverk der man ikke har en parlamentarisk rolle eller politisk innflytelse, spør Methi.

Det er jo heller ikke slik at Norge som nasjon nødvendigvis har den samme interessen som norske enkeltbedrifter eller sektorer, fremhever Methi. Norske myndigheter kan delta i ekspertgrupper i EU-systemet, men:

– I hvilken grad har man fra norsk side innhentet synspunkter på de saker som skal behandles for å kunne presentere en norsk posisjon i saken? Hvilket forarbeid har foregått i et departement; har man hatt en høringsrunde eller andre sonderinger for å få med seg hva som rører seg i relevante miljøer i en norsk kontekst? Hvor representativ er den norske posisjonen for norske, berørte parter? Og sist, men ikke minst: Skjer den norske debatten parallelt med EUs behandling – eller mange år etter når regelverket skal inn i EØS-avtalen?

Du må jobbe opp mot disse institusjonene over tid. Det nytter ikke å komme i det øyeblikket det haster med en sak

Tross innsats på mange arenaer, som ikke-medlem – eller snarere delvis-medlem – møter Norge døren når EUs politikk eller lover skal besluttes.

– Norge kan ha god praksis på enkelte områder som kan være interessant når EU skal utvikle ny politikk, men når det gjelder å beslutte hva eksempelvis fiskeri- eller energipolitikken skal være, så sitter vi ikke rundt bordet. Norge kan derfor bidra med innspill der vi har noe å fare med. Men hvorvidt det gir politisk uttelling, har vi ingen garanti for, sier Methi.

Dette daglige, komplekse og tette norske forholdet til EU har dimensjoner av en størrelse som sjelden erkjennes, mener hun. Den løpende EU-integreringen skjer daglig og for det meste uten at noen merker det. Det er del av forvaltningens maskineri. EØS er mest teknikk, og mindre politikk.

– EØS-avtalen er den viktigste samfunnsøkonomiske endringsagenten vi har i dette landet med hensyn til rammebetingelser for både næringsliv, myndigheter og enkeltpersoner. Til tross for dette, så er den ikke en del av den politiske samtalen eller godt nok integrert i det politiske systemet. Det er her det store politiske og demokratiske dramaet for Norge befinner seg.

Den manglende politiske offentligheten rundt europaspørsmål kan eksemplifiseres med Europaparlamentet. EØS er et 90-talls-produkt, påpeker Tor Eigil Hodne – og den gang var Parlamentet langt mindre viktig enn i dag.

– Politikken i Europaparlament blir konsekvent undervurdert – det går an å si det så sterkt. Men mulighetene er der. Europaparlamentet er åpent og tilgjengelig, sier Hodne.

Også Finn Myrstad tror bevisstheten og offentligheten rundt Europaparlamentet kan heves i Norge. Han har et konkret forslag.

– Vi sender stortingspolitikere en måned i året til New York for å lære om FN. Hva om en hadde delt den ordningen i to, så de fikk to uker i FN og to uker i Brussel? Eller – en burde definitivt sende en delegasjon til Brussel, og de burde bo der en kort periode og delta i partimøter, gruppemøter, komitemøter, og følge viktige prosesser. Så vil de se at det som skjer der ikke er så forskjellig fra i Norge.

Må tenke europeisk

Med EØS gitt som tilknytningsform, hvordan kan norske premissleverandører forbedre seg? Hvor er det behov for økt kompetanse? Europaparlamentet er nevnt, men Hodne ønsker også å peke på behovet for helhetlig forståelse av det komplekse EU.

– Jeg tror det sitter utrolig mange dyktige EØS-eksperter i Norge, men det er nok ganske sektorspesifikt. Det er et forbedringspotensial i forhold til å tenke kompleksitet og at de ulike områdene henger sammen. Sammenbindingen av de ulike sektorene foregår ofte med utgangspunkt i et politisk nivå som er ikke-eksisterende for oss.

Premissleverandører som vil nå frem i EU-systemet må med andre ord tenke europeisk og langsiktig. Og ikke være av den utålmodige typen.

– Man må være tålmodig for å ta disse tingene gjennom, spesielt som ikke EU-medlem. Du må se prosessene i sin helhet, og det tar jo fryktelig mange år, sier Hodne.

Etter over 20 år med EØS er det mange norske aktører som har blitt flinkere, mener også Paal Frisvold. Men:

– Samtidig som vi har lært å lese kartet, så har kartet endret seg. I gamle dager dreide det seg om ett indre marked, med én Kommisjon som la frem ett forslag, og det tok 12-24 måneder, punktum. Nå er det blitt mye mer politisk, mye mer omfattende, og man må jobbe bredere og mer langsiktig.