Det nasjonale lederskapet sviktet

Denne kraftsalven kommer fra Geir Vinsand. Han er en av dem som har forsket og jobbet mest på og med den norske kommunestrukturen her til lands, blant annet som forsker, konsulent og som ansatt i flere departementet.

Foto

Geir Vinsand fra NIVI analyse forklarer hvorfor kommunereformen ble en fiasko.

Vinsand skrev sin første bok om kommunereformer i 1989. I dag leder han sitt eget analysebyrå, NIVI analyse, et konsulent- og analysebyrå som jobber tett med kommunesektoren.  

Under den årlige samlingen som Norsk Kommunedirektørforum hadde for norske kommunedirektører og rådmenn i Oslo sist uke, var Vinsand invitert til å oppsummere regjeringens kommunereform, gjennom det han selv kalte en «Reformvandring fra Østfold til Finnmark».

Og konklusjonen hans er drepende – kommunereformen har vært en fiasko i forhold til målene. Ikke bare for denne regjeringen, men for alle norske regjeringer som de siste 30 årene har forsøkt å «gjøre noe» med kommunestrukturen i Norge.

− Dagens regjering har forsvart seg med at resultatet er en foreløpig løypemelding. Det grunnleggende problemet er at en ny landsdekkende kommunestruktur ikke er mulig å realisere hvis hvert enkelt kommunestyre skal ha vetorett mot sammenslutning, sier kommuneeksperten.

Og dermed er lista lagt for hans gjennomgang av kommunereformen som etter flere år med forberedelser var gjennomført fra 1. januar 2020.

47 nye kommuner

− Har vi egentlig fått en ny kommunestruktur, spør Vinsand retorisk. − Målet for regjeringens siste reform var «mer bærekraftige distriktskommuner». Men har vi fått det?

Det skjematiske svaret er følgende: Fra 1. januar 2020 har vi 356 kommuner i Norge mot 422 kommuner i 2019. 119 kommuner har slått seg seg sammen og vi har fått 47 nye kommuner.

− Det har vært usedvanlig stille etter at vi fikk de nye kommunene. Betyr det at vi har vært vitne til en lang rekke solskinnshistorier, eller sitter vi på en trykkoker ...?

Vinsand lar spørsmålet henge i luften, mens han heller siterer gode, gamle Kåre Willoch: «Stortinget opptrer som et galehus i spørsmål om administrativ inndeling av landet».

Foto

Det rosa området utgjør Kinn kommune. Tre kommuner hadde planlagt å slå seg sammen. Men så ville plutselig ikke den ene være med. Og dermed fikk vi nye Kinn kommune, delt i to av 'egenrådige' Bremanger.

Og de som tviler på en slik påstand, kan ifølge Geir Vinsand bare sjekke kommunegrensene til nye Kinn kommune, som består av to adskilte områder, hvor Bremanger kommune deler Kinn i to.

Geir Vinsand mener det ikke er «ro» i Kommune-Norge etter reformen. Tvert imot har reformen ført til større polarisering mellom store og små kommuner. Hovedskylda for situasjonen mener han kommer av det han kaller «mangel på nasjonal ledelse».

− Tilnærmingen var for ensidig. Regjeringen tenkte bare geografi. Og vi fikk reform på reform, med den nye regionsreformen i tillegg. Det er ikke mulig å bygge sterke kommuner og sterke fylkeskommuner på samme tid, sier han.

Han påpeker også at det var manglende motivasjon for reformen i kommunene.

− Resultatet er et kommunesystem som ikke er bærekraftig. Mange av de minste kommunene blir stadig mindre og de største blir stadig større. Med like lovpålagte oppgaver til alle, har vi et kommunesystem som på den ene siden kombinerer for mange små kommuner med for store oppgaver og på den andre siden for mange store kommuner med for små oppgaver.

− Alt blir halvveis og vi har i tillegg hatt en kommisjon for å begrunne fylkeskommunen som et tredje forvaltningsnivå, uavhengig av behov og muligheter i de ulike deler av landet. Dette er en viktig årsak til at vi ender opp med verdens største offentlig sektor, med dobbelt lokaldemokrati og systematisk dobbeltadministrasjon i kommuneforvaltningen, mener Vinsand.

Geir Vinsand mener at Stortinget har hovedansvaret. Alle var enige på forhånd om at en kommunereform var viktig for å sikre kvalitet og utviklingsdyktige kommuner. Men ifølge Vinsand var Stortinget særdeles vagt da reformoppdraget ble sendt ut, og rikspolitikerne ga nærmest ingen føringer for hvordan man mente en ny kommunestruktur skulle være. Det ble i stedet fritt fram for kommunene å bestemme om og hvordan de skulle slå seg sammen med andre.

− Vi fikk «en kvart reform». Stortinget og de andre nasjonale aktørene abdiserte og ivaretok ikke nasjonale hensyn, sier Geir Vinsand til Dagens Perspektiv.

Dette gjenspeiles også i valgkampen. Bortsett fra at Senterpartiet gjerne vil reversere regionreformen, er det ingen som snakker om kommunestruktur.

− Partiene orker ikke ta i det. Ingen vil debattere kommunestruktur lenger. Politikerne har fått strukturskrekk, sier Vinsand. − Vi er «eid» av identitet og lokalisme.

«Større og mer robuste kommuner»

La oss ta et noen skritt tilbake − til da «denne regjeringen» la fram sin store visjon om en kommunereform i Sundvollen-erklæringen i 2013. Vi siterer:

«Regjeringen vil styrke lokaldemokratiet og gjennomføre en kommunereform. Større og mer robuste kommuner kan få større oppgaver og ta mer ansvar enn dagens kommuner......

Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner. Større frihet til å finne lokalt tilpassede løsninger vil øke kvaliteten på velferdstjenestene».

Dette var ambisiøst. Her snakker vi både en demokratireform, med flere oppgaver, mindre detaljstyring og mer makt til kommunene − og en kvalitetsreform som skulle gi økt kapasitet og kompetanse i den enkelte kommune.

Og det hele var egentlig veldig faglig fundert. Et eget ekspertutvalg jobbet lenge og vel med kriterier og mål for reformen. I desember 2014 la utvalget fram sine anbefalinger, som blant annet gikk på at:

• Kommunene bør ha minst 15.000-20.000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning

• Et tettsted bør i sin helhet ligge i én kommune (unntak for Oslo tettsted)

• Et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune (+25% utpendling til senterkommune)

• Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer

Og resultatet?

Vel Utsira er fortsatt landets minste kommune med sine 192 innbyggere. Og antall kommuner med færre enn 15.000 innbyggere utgjør fortsatt et stort flertall av norske kommuner.

Kun 78 av 356 kommuner har per 1. januar 2021 mer enn 15.000 innbyggere. Det betyr at 278 kommuner fortsatt har færre innbyggere enn det ekspertutvalget anbefalte som et veiledende minimum.

174 kommuner har færre enn 5000 innbyggere og 24 kommuner har fortsatt et innbyggertall under 1000. I 2016 var tallet 27.

Når det gjelder de største kommunene, har vi i dag 19 kommuner med flere enn 50.000 innbyggere, mens sju norske kommuner har mer enn 100.000 – mot fem før reformen.  Kristiansand og Drammen kom inn på «topplista» etter reformen i 2020.

Kun 10 kommuner ble slått sammen ved at Stortinget «tvang dem».

Ingen vil debattere kommunestruktur lenger. Politikerne har fått strukturskrek

Fra Østfold til Finnmark

Under Kommunedirektør-samlingen i Oslo, gikk Geir Vinsand gjennom reformresultatene i alle norske fylker, fra Østfold i sør-øst til Finnmark i nord.

Her er en kortversjon av denne «reformvandringen»:

Østfold. Fylkesmannen anbefalte at man gikk fra 18 til fem kommuner. Resultat: Fra 18 til 12.

Akershus. Anbefalingen var at man sto igjen med 9 kommuner. Resultat: Fra 23 til 21.

Innlandet. I Innlandet, tidligere Hedmark og Oppland fylker, har reformen spilt fullstendig falitt. Av 48 kommuner i Innlandet før reformen, sitter man i dag igjen med 46. Og de to som «forsvant» − Jevnaker og Lunner – stakk like gjerne ut av hele fylket, sørover til Viken.

Buskerud. Også her ble det lite reform og slå i bordet med. Fra 21 til 19 kommuner, etter at Drammen slo seg sammen med Svelvik og Nedre Eiker, mens Jevnaker kom til. I tillegg «dro» Røyken og Hurum til Viken, og slo seg sammen med Asker.

Vestfold. I Vestfold har de «klart det», mener Geir Vinsand. Der gikk man fra 14 til 6 kommuner. – Vestfold er det eneste stedet der alle kriteriene for sammenslåing er fulgt, med noen unntak, sier NIVI-konsulenten.

Telemark – den andre delen av det nye fylket Vestfold og Telemark − er imidlertid ingen reformvennlig region. Der anbefalte fylkesmannen at man skulle gå fra 18 til 6 kommuner. Resultat: Fra 18 til 17.

Foto

Én by i to kommuner? Grensen mellom Skien og Porsgrunn går nærmest rett igjennom byen(e).

En utfordring for Telemark er ifølge Velsand kommunegrensene i Grenland, der blant annet Skien og Porsgrunn har vokst sammen til et sammenhengende bysamfunn. Men noen sammenslåing ville de ikke høre snakk om i Porsgrunn.

− Sjekk ut kommunegrensen mellom Skien og Porsgrunn, og prøv å gå den for å forstå hvilken kommune du er i, anbefaler Geir Vinsand.

Sjekk ut illustrasjonen med kartutsnitt, så skjønner du hva han mener.

Agder. Her gikk man fra 30 til 25 kommuner, mens fylkesmannen anbefalte 6-9 kommuner på sikt. Geir Vinsand mener det har vært jobbet godt med strukturendringer i fylket, selv om mange små og sentrale kommuner er videreført.

Rogaland gikk fra 26 til 23 kommuner. Også her har det blitt en større ubalanse mellom små og store kommuner. Stavanger og Sandes utgjør nå 46 prosent av befolkningen i fylket.

Vestland, som tidligere var Hordaland og Sogn og Fjordane, gikk fra totalt 59 til 33 kommuner. I Sogn og Fjordane gikk de fra 26 til 18, mens man i Hordaland reduserte fra 33 til 25. Fylkesmannen i Hordaland, Lars Sponheim, mente for øvrig at det gamle fylket burde kuttet antall kommuner fra 33 til 9.

Møre og Romsdal. Fra 36 til 26 kommuner. Fylkesmannen mente de burde ned på 7. Ålesund har lagt skikkelig på seg og huser nå 25 prosent av fylkets innbyggere. Ålesund kan også smykke seg med å ha landets største kommunestyre, med hele 77 representanter.

Trøndelag. I Trøndelag reduserte man fra 48 til 38 kommuner. Trondheim kommune har vokst seg stor etter reformen, og har nå 44 prosent av folketallet i fylket. Innbyggerne i fylket klumper seg sammen i Trondheimsregionen. Trondheim og sju nabokommuner har i dag over 300.000 innbyggere, noe som utgjør 65 prosent av folketallet i Trøndelag.

Nordland. Fra 44 til 41 kommuner. Her vokser Bodø, mens mange av småkommunene sliter tungt med tilgang på kompetanse, næringsutvikling og med å opprettholde bosetting.

– Nordland har en ekstrem småkommunestruktur og burde være et laboratorium for gjennomføring av en kommunereform, mener Geir Vinsand.

Troms og Finnmark. Fra 43 til 39 kommuner. Tromsø kommune vokser og har i dag 46 prosent av folketallet i Troms. Men det er i Finnmark norske kommuner har det vanskeligst, mener Vinsand. Her er det unormalt mange sårbare kommuner. Sammenslåingen av Troms og Finnmark til ett fylke har ikke gjort det lettere å være liten kommune på Finnmarkskysten, som har fått lengre avstand til fylkeskommunen og de statlige aktørene.  

− Det er lagt for lite vekt på å forstå de spesielle geografiske og kulturelle utfordringene i Finnmark, mener NIVI-analytikeren. − Det er store og helt spesielle utfordringer i kommunene i Finnmark, men det er også muligheter. Kommunene mangler kompetanse og har altfor lang avstand til staten og de regionale aktørene. Finnmark framstilles ofte som et problem, men er egentlig mulighetenes landsdel.

Det er ikke mulig å bygge sterke kommuner og sterke fylkeskommuner på samme tid

Oppsummert mener altså Geir Vinsand at kommunereformen har vært mislykket. Målene med reformen ble ikke nådd. Men hvorfor? Hvorfor hørte man ikke på fagfolkene?

− Det var ingen som ivaretok nasjonale hensyn i reformen, sier Vinsand, som peker på at følgende resultater viser at reformen feilet:

1. Kommunene har ikke fått nye og viktige oppgaver

2. Statlig detaljstyring er ikke bygd ned

3. Faglige kriterier for god oppgaveløsning er ikke fulgt opp

4. Kommunestrukturen er mer polarisert i de fleste fylker

5. Systematiske endringer har kun skjedd rundt Oslo, Bergen og i Vestfold

6. Gevinstrealisering fra reformen gjenstår

Stor muligheter – hvis det tenkes nytt

I Norge opererer kommunene etter det såkalte «generalistkommuneprinsippet». Det betyr kort sagt at en norsk kommune plikter å levere de samme tjenestene uansett hvor stor den er eller hvor i landet den ligger.

Men som kommunefolket selv ofte snakker om, opplever man nå «strekk i laget». Noen kommuner blir «marginaliserte» − det betyr at de opplever fraflytting og mindre inntekter, og dermed blir tvunget til å nedskalere og kutte i egen virksomhet. Men oppgavene de er forpliktet til å løse, blir ikke færre – snarere tvert imot. Alle kommuner må levere på de oppgaver og tjenester Stortinget pålegger dem.

Men Geir Vinsand er likevel optimist på Kommune-Norges vegne. Han tror fortsatt det er mulig å bygge sterkere kommuner i alle deler av landet.

− Men for å få til det er det behov for nye reformstrategier og virkemidler. Vi kan ikke leve med en lik oppgavefordeling med så stor ulikhet mellom kommunene, mener han.

Noen få kommuner bør få særbehandling, ifølge Vinsand. Blant annet i Finnmark og enkelte øykommuner på grunn av deres svært spesielle situasjon.

Men dersom flere frivillige sammenslåinger ikke er mulig å få til, så mener Vinsand man bør tenke mer i retning av lovregulert samarbeid mellom kommuner som naturlig hører sammen med tanke på bosettingsmønster, arbeidssted og næringsutvikling.

− For å sikre kompetanse og kapasitet og for å få til et langsiktig forpliktende samarbeid, må det samarbeides i faste kommuneregioner. Og vi må tilpasse forvaltningen til de ulike delene av landet. Vi trenger for eksempel ikke en fylkeskommune på det sentrale Østlandsområdet, sier Vinsand, og lister opp seks «innovasjonstanker» om veien videre:

1. Hovedansvaret for tilretteleggende samfunnsutvikling overføres fra fylkeskommunene til kommunene

2. Behov for nytt planregime i kommunesektoren bygd på funksjonelle by- og kommuneregioner

3. Utprøving av nye løsninger for integrert fylkeskommune og kommunestyrt regionforvaltning

4. Minimumskrav til interkommunalt samarbeid om kompetansekrevende tjenester og samfunnsutvikling

5. Alle by- og kommuneregioner bør inngå regional utviklingsavtale

6. Behov for spesielle forvaltningsordninger for sårbare øykommuner og kommuneforvaltningen i Finnmark

− Jeg tror det er mulig å utvikle sterke generalistkommuner over hele landet, med litt tilpasninger i oppgavefordeling og lokal organisering. Generalistkommunen er for meg en del av den norske modellen, sier Geir Vinsand.