Skattekommentaren: Velkommen til virkeligheten

Velkommen til virkeligheten! Hilsenen gjelder Høyesterett og den norske skatteetat etter de tre plenumskjennelsene 3 mai 2002 om Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), tilleggsskatt og straff.

I Norge har det lenge vært klart, og er det fortsatt i forhold til Grunnloven, at tilleggsskatt ikke regnes som straff. Ligningslovens bestemmelser om tilleggsskatt bygger på den samme tankegang.

På folkemunne og i mediene omtales tilleggsskatt som straffeskatt. For dem som rammes av tilleggsskatt, er det nettopp hva den er.

At tilleggsskatt etter intern norsk rett ikke regnes som straff, kan forklare en del praksis og lovgivning om tilleggsskatten. Høyesterett har i en dom fra 1998 slått fast at det ikke er noe krav til forholdsmessighet mellom forseelse og sanksjon ved tilleggsskatt. Det er en mekanisk utregning av tilleggsskatt basert på det beløpet som unngikk skattlegging i første omgang. Det kan bli en svært svak sammenheng mellom hva man faktisk har gjort, og et formidabelt tilleggsskattebeløp. Videre kan tilleggsskatt ilegges uten at skattemyndighetene behøver påvise at skattyter har opptrådt uaktsomt. Det er eventuelt skattyter som må bevise at hun er å unnskylde. Fra 2001 er det også slik at ligningskontorene på egen hånd kan ilegge tilleggsskatt uten å blande inn likningsnemndene.

Ligningskontorenes vilje til å ilegge tilleggsskatt har de siste årene økt. Ofte hører man representanter for skatteetaten gjenta det refrenget som reflekteres i lovforarbeider og i Høyesterett: Skattesystemet hviler på selvangivelsesprinsippet. Sanksjonene overfor dem som gir gale opplysninger, må være strenge skal systemet fungere effektivt.

Hvis man ville slå opp øynene, kan raskt konstateres at virkeligheten ikke lenger er slik. Det offentliges samlede skatter og avgifter utgjør for 2001 anslagsvis 663 milliarder kr – for fastlands-Norge er skatter og avgifter nær 50 prosent av BNP. En veldig stor del av dette beløpet inndrives på basis av opplysninger fra tredjemenn; for vanlige lønnstakere typiske fra arbeidsgiver, trygdekontor, eiendomsregistre og finansinstitusjoner. Det spiller stadig mindre rolle hva den enkelte skattyter selv skulle finne på å skrive i sin selvangivelse, eller forsøke å få korrigert i den forhåndsutfylte selvangivelsen.

Det er en politisk misforståelse av dimensjoner å tro at det offentliges skatteinntekter i fremtiden primært avhenger av en riktig utfylling av selvangivelsen fra det stadig mindre antall skattytere som ikke benytter forhåndsutfylt selvangivelse. Fremtidens skatteinntekter avhenger av at den yngre generasjon vil være villig til å avstå nær 50 prosent av BNP til felleskassen. Den harde praksis med tilleggsskatt som for tiden følges, kan i sin blindhet på lengre sikt bidra til å fremmedgjøre folk fra skattesystemet.

At Høyesterett nå på basis av EMK uttaler at tilleggsskatt er straff, burde, ikke minst innen tilleggsskatteutvalget, føre til radikal nytenkning om tilleggsskatt.

I den såkalte Bøhler-dommen i Rt 2000 s 996 fastslo Høyesterett i plenum at forhøyet tilleggsskatt (31-60 prosent) er straff etter EMK. I de nye kjennelsene uttaler Høyesterett i plenum at det samme kan gjelde ordinær tilleggsskatt (inntil 30 prosent). Der det bare anvendes tilleggsskatt med 1 prosent (for å markere og for å gjøre det mulig å ilegge renter på skyldig skattebeløp), kan det neppe være aktuelt å anse det hele som straff.

Når både ordinær og forhøyet tilleggsskatt skal anses som straff etter EMK, har dette flere konsekvenser. I Bøhler-dommen sa Høyesterett at forbudet mot dobbel straffeforfølgning i EMK hindrer at skattyter først straffes i en ordinær straffesak, og deretter ilegges tilleggsskatt. I en kjennelse av Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt 2001 s 85 sa Høyesterett at den omvendte rekkefølge var mulig. De tre nye kjennelsene tilsidesetter den kjennelsen. Det må nå anses som sikker rett at påtalemyndigheten ikke kan reise straffesak etter at den administrative forføyning tilleggsskatt har vært anvendt.

I Høyesterett ble den avgjørende kjennelsen avgitt med dissens 8-4. Det er litt vemodig at alle de tre dommere som deltok i kjæremålsutvalget, befant seg i mindretallet i plenumskjennelsen. Det virker fastlåst. I mindretallet finner man videre førstvoterende i Bøhler-saken der Høyesterett også uttalte at forbudet mot dobbel straffeforfølgning ikke hindret straffesak etter tilleggsskatt. De øvrige voterende har nok merket seg den kraftige kritikken som er blitt rettet mot de tidligere avgjørelser. Gulating lagmannsrett uttalte nærmest rett ut at høyesterettsdommerne ikke hadde tilstrekkelig kunnskap om praksis ved Den europeiske menneskerettsdomstol.

EMK har også betydning for den lære som har utviklet seg i Norge om at domstolene kan nekte skattyter å legge frem opplysninger som hun kunne ha påberopt seg allerede under ligningsbehandlingen. Domstolene er ikke et ligningsorgan, er tanken. Plenumskjennelsen om skipsreder Petter C G Sundt fastslår at en slik bevisavskjæring ikke nødvendigvis kan legges til grunn i en sak om tilleggsskatt. Dette er etter EMK en straffesak der domstolene skal ha full prøvelsesrett.

Et interessant tall i de tre kjennelsene er saksomkostningene i den siste saken: kr 1,2 millioner måtte staten ut med. Det sier atskillig om en jus som er blitt alt for komplisert.

Norge bør innføre et system med tilleggsskatt som en administrativ markering av at noe er galt. Satsen bør være lav, f eks 1-5 prosent. Dette kan, som i dag, også utløse renteberegning av ikke betalt skatt. Grovere saker der tyngre sanksjoner er nødvendig, bør gå som ordinær straffesak. Skattyter bør få valget mellom forelegg, eller ordinær (offentlig) straffesak.

Dette systemet vil gi mindre tilleggsskatt totalt sett. På sikt kan det bety større skatteinntekter.