Holder oljemilliardene tilbake

Ved utgangen av år 2000 gikk forskningsdirektør Ådne Cappelen i Statistisk sentralbyrå ut i Økonomisk Rapport med en oppfordring om å bruke avkastningen på oljefondet. Skjedde ikke det, ville landet for første gang ikke bruke en eneste oljekrone til skole og helse. Årsak: Oljefondet var blitt så stort at årlige renteinntekter etc var tilstrekkelige til mer enn å kompensere for de 12 milliardene som regjeringen hadde satt av i budsjettet for 2002.

Fire måneder senere la regjeringen Stoltenberg frem sitt reviderte nasjonalbudsjett for 2002, og der ble det varslet at det årlig var forsvarlig å bruke et milliardbeløp tilsvarende en reell avkastning på fire prosent av formuen, handlingsregelen. Det var et markant brudd med flere års advarsler mot det som ble beskrevet som overbudspolitikk smurt med oljemilliarder.

Handlingsregelen er senere blitt de fleste økonomers bibel og like kjærkommen blant regjeringspartiene som den er hatet av Fremskrittspartiet.

Det gjelder også når regjeringen snart legger frem sitt reviderte nasjonalbudsjett (7. mai).

OVERFORSIKTIG

Foreløpig har det vært liten eller ingen debatt om hvordan handlingsregelen skulle utformes i praksis. Enten er man for, eller så er man imot, og Frps lederduo Carl I. Hagen og Siv Jensen blir nærmest mobbet for sine forslag om å bruke flere milliarder enn det åpnes for i regelen om å bruke fire prosent av fondet etter at prisstigningen er trukket fra.

I 2002 praktiseres handlingsregelen slik at regjeringen har lagt opp til å bruke 26 milliarder kroner, et tall som knapt nok har vært diskutert fordi det er tatt for gitt at det tilsvarer handlingsregelens fire prosent reelt. Finansdepartementet har regnet det ut, og finansminister Per-Kristian Foss har presentert det for folket.

Økonomisk Rapport har snakket med flere sentrale økonomer om praktiseringen av handlingsregelen. De er enige på et punkt: Blinken på 26 milliarder er meget skjønnspreget og subjektivt og flertallet beskriver dagens politikk som overforsiktig.

- Finansdepartementet er overforsiktig. Det er preget av gjerrigknarker, det kan du godt sitere meg på, sier Knut Anton Mork, sjeføkonom i Handelsbanken.

Kollega Nils Terje Furunes i Gjensidige NOR er langt på vei enig:

- Finansdepartementet er overforsiktig når det skjuler at det ligger en formue under havbunnen.

Og «formuen under havbunnen» er det mest sentrale stikkordet. I den oljedebatten som har vært ført i Norge de siste tiår, har nemlig oljeformuen vært synonymt med det som ennå ikke har vært hentet ut av havbunnen. Hovedsakelig fordi oljen først de siste årene er blitt pumpet opp og blitt konvertert til finansformue i oljefondet. Fokuseringen på totalformuen ga også et sentralt avkastningsbegrep, permanentinntekten.

Tanken bak dette begrepet er at inntektene til staten skal være stabile år for år. I teorien får man dette til når oljeprisen og de totale oljeressursene ikke varierer, slik at oljeformuen er en gitt totalformue (enten den er i bakken eller i fondet) med en gitt årlig avkastning på fire prosent reelt.

Med unntak av tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland var det få eller ingen som kritiserte idéen om å bruke permanentinntekten. Den ville sikre en stabil innfasing av oljemilliardene i økonomien, var omkvedet.

FOR STERK KOST

Men så kom altså handlingsregelen på bordet for 13 måneder siden, og ekspertene begynte å regne på hva den ville føre til i praksis. Kanskje kan vi si de regnet til pulsen banket fortere enn oljekronene strømmet inn i statskassen med datidens oljepris på rundt 30 dollar fatet. For tallene ble veldig høye, uansett om både anslagene for oljeprisen i årene fremover ble satt lavt (125 kroner pr. fat) og oljereservene ikke ble skrevet videre opp.

Ja, det er ikke gjort en hemmelighet av regnestykket. For den som leter i Nasjonalbudsjettet for 2002, finner permanentinntekten anslått til 97 milliarder kroner - og statens andel til 86 milliarder. Dette er altså hva vi kan bruke hvert år uten å spise av oljeformuen. Skal vi tro regjeringens egne regnemestere.

Det ble tydeligvis for sterk kost. Noe måtte gjøres!

- Man kan ikke si at departementet skjuler disse tallene, for materialet finnes jo tilgjengelig. Men det er klart at de ikke ønsker å sette sammen dette til et helhetlig bilde, sier en med tilknytning til Finansdepartementet.

Det ble tatt flere grep for å sikre en mykere start på den nye epoken med handlingsregelen og sikre at bare 26 oljemilliarder skulle kunne brukes:

- Det viktigste var å «glemme formuen under havbunnen» og bare beregne avkastningen av pengene i oljefondet.

- I tillegg er det slik at avkastningen beregnes av fondet ved inngangen til året. Ja, egentlig er fondets størrelse bestemt før budsjettet legges frem for Stortinget tidlig i oktober. For inneværende år ville beregningsgrunnlaget blitt rundt 100 milliarder kroner større dersom gjennomsnittet for året var blitt brukt. Og vips ville fire milliarder kroner mer til bruk være tilgjengelig om dette var blitt praktisert.

- Nok en brems på milliardbruken finnes i regelen som sier at «særskilt store endringer» skal jevnes ut over tid. Finansdepartementet er meget fornøyd med innføringen av denne regelen fordi det er blitt bruk for den med en gang. I praksis betyr det at 30-40 milliarder kroner som er hentet inn ved salg av statlige eierandeler (bl.a SDØE), tas inn i fondet over flere år. Også her forsvant noen milliarder fra årets statsbudsjett.

I denne artikkelen er disse forsiktighetsreglene som departementet har utformet og regjeringen akseptert, betegnet som bremser på pengebruken i statsbudsjettet, men det må legges til at disse virkemidlene også kan slå andre veien. Dersom oljeprisen skulle stupe igjen, og vedvarende bli liggende nede på ti dollar, ville forbruket et år kunne bli høyere enn realavkastningen skulle tilsi.

Dette er likevel mer teori enn praksis når man studerer vår oljehistorie:

- Lærdommen fra vår oljehistorie er at anslagene både på petroleumsfondets størrelse og det som er igjen å utvinne på havbunnen, alltid er blitt oppjustert, sier Nils Terje Furunes. Han viser til eksemplet Ekofisk. Det skulle ifølge tidligere kunnskap allerede være uttømt, men nå har det altså en levetid på 50 år til fordi vi er blitt flinkere til å utvinne mer av hvert felt.

ENORMT UNDERFORBRUK

Først og fremst fører den «overforsiktige politikken» til et enormt underforbruk på dagens statsbudsjett. Totalt forteller regnestykket at 60-70 milliarder kroner i år skyves over i fondet i stedet for å brukes i henhold til permanentinntektidéen, og da baserer vi oss på Finansdepartementets egne tall.

Det er heller ikke vanskelig å blåse opp dette tallet ytterligere på en troverdig måte. Bare ved å anslå at oljeprisen fremover skulle komme til å bli 200 kroner per fat i stedet for 125 kroner, ville totalformuen øke til 3750 milliarder og permanentinntekten til 150 milliarder kroner årlig.

- De er blitt så forsiktige nå at selv om oljeprisen falt til kostnadsnivået, så ville man kunne fortsette på dagens nivå for bruk av oljepenger.

- Når man ser bort ifra det som ennå ikke er utvunnet, gjør man en grov feil. Men det er en feil som blir mindre og mindre viktig med tiden siden en stadig større del vil komme fra finansavkastningen, sier Furunes. Poenget er at Norge de første årene får et lavere forbruk enn formuen skulle tilsi.

- Men vi får jo flere eldre. Tjener ikke alle på at finansministeren sniksparer?

- De som dør i helsekøen, taper jo. De opplever det nok som å vinne i lotto, men uten å kunne ta gevinsten ut.

- For dem er det logisk å stemme Frp?

- Ingen kan bli forbauset over det. Det er helt logisk at de vil ha sin del, og da stemmer de på dem som vil leverer det de etterspør.

- Hvorfor gjør ikke finansminister Per-Kristian Foss noe mer?

- Jeg tror embetsmennene i Finansdepartementet er veldig sterke. Mitt poeng er at det er dumt å dytte dette under teppet. Det er bedre å gjøre dette planlagt enn å ta fatt i det når Frps fremgang presser dem til det.

Knut Anton Mork mener vi sparer altfor mye og i for liten grad bygger opp en økt kapasitet for tjenester innen helse og utdanning.

- Denne forsiktighetspolitikken bygger på en veldig motvilje mot forandring.

HUSK PENSJONENE

Den kommende eldrebølgen og allerede inngåtte statlige pensjonsforpliktelser (som nå er anslått til godt over 3000 milliarder kroner) får andre økonomer til å akseptere det som skjer rundt handlingsregelen. Men også disse er enige om at dagens valg får store konsekvenser på noen års sikt.

Forskningsdirektør Ådne Cappelen mener det er bra at departementet håndhever handlingsregelen slik at det blir mer å bruke senere:

- Med dagens modell blir det mindre her og nå og mer senere. Ved å begrense avkastningen til fondet, sparer vi mer nå og bruker mindre. Vi bygger altså opp formuen. Med den eldrebølgen som vi vet er på vei, har vi behov for å forskyve inntekt over tid. Dagens modell er mer konsistent med våre behov enn permanentinntektmodellen.

BI-professor Erling Steigum, som er spesialist på generasjonsregnskap, er heller ikke i harnisk over en politikk som han dog karakteriserer som «noe forsiktig».

- Generasjonsregnskapet for fordeling av skattebyrder er omtrent i balanse hvis handlingsregelen følges. Det betyr at en videreføring av dagens finans- og trygdepolitikk verken ser ut til å skape et klart fremtidig innstrammingsbehov i finanspolitikken eller gir rom for betydelige skattelettelser, sier Steigum.

Slik kan man altså si at dagens politikk er meget forsvarlig, sett med de kommende generasjoners øyne - og tatt i betraktning av at anslag for oljepris og bnp-vekst ikke er spesielt aggressive. Men professoren ser en fare for at denne tilbakeholdne politikken er blitt akseptert og foreslår at pengene overføres til Ola og Kari:

- Det er nærliggende å tro at den politiske kampen om marginalvelgerne vil gi sterke incentiver til overbudspolitikk. Dette er et argument for at de politiske partiene binder seg til masten ved å reformere folketrygden slik at staten overfører formue til individuelle pensjonsfond samtidig som den avlastes for tilsvarende pensjonsforpliktelser.

HENSIKTEN HELLIGER MIDDELET

Sjeføkonom Tormod Andreassen i Sparebank1 Gruppen mener hensikten her helliger middelet. Han mener altså at det er riktig å holde milliardene tilbake nå av hensyn til aktiviteten i økonomien og fremtidige pensjonsforpliktelser:

- Ja, jeg er enig i dette. Vi må passe oss for å få en større etterspørselsvekst enn det vi nå har. Skal vi bruke mer innenlands, må vi bli mer effektive - dvs. legge ned utkantbruk, flytte flere til sentrale strøk, importere veier fra Sverige, kjøpe fengselstjenester i Russland osv. Kort sagt må vi i så fall tenke helt nytt.

Andreassen vil imidlertid ikke si at han synes dagens praktisering av handlingsregelen er god.

- Hensikten med dagens håndheving av handlingsregelen er ikke å åpne slusene, men å fase inn oljemilliardene på en forsiktig måte. På den annen side er denne regelen helt avhengig av hva som skjer i resten av den økonomiske politikken og derfor ikke veldig god.

Sjeføkonomen stiller også spørsmål ved om dagens praktisering av handlingsregelen er bærekraftig over tid - og han hevder at dette bare går opp dersom pengene aldri brukes:

- Med dagens politikk bygger vi opp veldig mye formue. Og her kan vi spørre med Adam Smith: Hva er formålet med økonomisk aktivitet. Hans svar er at det er forbruk. Men er dette mulig? Samler vi nå opp formue for å bruke den senere? Eller skal den fordeles på alle generasjoner, og aldri brukes opp? Jeg tror at dagens forvaring av milliardene på vegne av kommende generasjoner må føres videre til evig tid, sier Tormod Andreassen.