Graver Gjedrem sin egen grav?

Det var treenigheten av Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå og sosialøkonomisk institutt ved Universitetet i Oslo som utgjorde et jerntriangel av monolittisk maktfullkommenhet.

Jerntriangelet var Gutteklubben Grei innen den makroøkonomiske verdenen. Dette var en homogen gruppe som har vært tuftet på en felles kultur, med identisk grunnsyn som overskygget bagateller som partitilhørighet. Om du stemte Høyre eller Arbeiderpartiet, betydde lite mot lojaliteten til standen og dens forståelsessystemer. Trolig var fellesskapet sterkere enn i næringslivets utgave av gutteklubben.

Dette kompakte mønsteret er blitt revet opp siden tidlig på 80-tallet, sier sentrale aktører til Økonomisk Rapport. Norges Bank har siden den gangen styrket sin stilling kraftig, sammen med andre utdanningsinstitusjoner.

Men hva betyr dagens dype uro blant samfunnsøkonomene, der uenighetene nå ikke lenger kan dekke over en mistillit til både sentralbanken og den nye økonomiske politikken som ble lansert i mars i fjor av regjeringen Stoltenberg? Har modellen med inflasjonsmål paret med handlingsregel for moderat bruk av oljepengene allerede havarert?

Og i så tilfelle: Kommer dette til å endre maktforholdene mellom institusjonene igjen?

REDDENDE ENGEL

Kanskje euroen er løsningen. Mer enn antydet av nestoren i Statistisk sentralbyrå, administrerende direktør Svein Longva, i november. Mer av bekymring enn fordi han var overbevist om at dette var løsningen på det marerittet av en høy krone vi har opplevd i år. «Ustyrlig krone», var hans provoserende beskrivelse på dagens situasjon.

Longva forteller nå til Økonomisk Rapport at han sjelden eller aldri har fått så mange henvendelser etter en uttalelse, og særlig er de kommet fra folk i næringslivet.

- De ser vel på meg som en slags reddende engel, sier han og ler. Han avviser imidlertid at han har blandet seg inn i det som skulle være Norges Banks oppgave, å være den autoritative styrer av inflasjon, renter og valutakurs (pengepolitikken).

Tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland ser det imidlertid på denne måten:

- Longva har autoritet, og det betyr jo at det han sier, må tillegges vekt. Men her er det jo så lett å imøtegå ham. Vi har jo forsøkt fastkurssystemet før. Tar vi i dag eurorenten, får vi langt høyere inflasjon.

Sjefen for Finansdepartementets økonomiavdeling, ekspedisjonssjef Øystein Olsen, mener denne typen meningsytring tidligere ville ha skjedd «i de lukkede rom»:

- Dette er ikke en kritikk av Norges Bank, mer en sterk bekymring over det som skjer. Men det er nok riktig at dette ikke ville skjedd i mediene for noen år tilbake, det ville ha vært kommunisert på en annen måte.

ECON-sjef Kjell Roland mener Longvas utspill gjenspeiler de nye problemene vi står overfor:

- Euro-utspillet reflekterer først og fremst at norsk politikk er fundamentalt destabilisert på grunn av oljefondet, og måten vi har organisert vår økonomiske politikk i etterkant. Både politikere og økonomer er på aktiv søken etter en ny måte å forankre politikken på. Det er i en slik sammenheng dette utspillet må ses, sier Roland, som mener dette er uttrykk for en krise:

- Noen grunnleggende forståelsesrammer er i sterk endring. Det etablerte miljøet ser at noe er i bevegelse som de verken kan styre eller kontrollere - eller for den saks skyld skue konsekvensene av.

Forskningsdirektør i SSB, Ådne Cappelen, ser på sin side frem imot at Norges Banks politikk snart kan evalueres i ettertid, fordi det nå om kort tid er to år siden inflasjonsmålet formelt ble formulert:

- Så langt ser det svært dårlig ut for den eksterne stabiliteten (kronens internasjonale verdi), mens det går langt bedre for den interne, inflasjonen, som er Norges Banks operative ansvar, sier Cappelen, som mener vi bør få en debatt om pengepolitikken igjen ved denne toårsgrensen.

Knut Anton Mork, sjeføkonom i Handelsbanken, mener norske politikere ikke har skjønt hva de gjorde da inflasjonsmålet ble innført:

- Alle andre land med inflasjonsmål har mer presise regler, sier Mork. Han peker konkret på to områder der sentralbanken kan tolke innen rammen av de regler som er gitt.

For det første dreier dette seg om hva som skal gjøres når det oppstår konflikter mellom det eksterne målet (valutakursen) og det interne (inflasjonen). For det andre gjelder dette når konflikten går mellom inflasjonen og sysselsettingen.

- Disse viktige tolkningene har politikerne delegert til Norges Bank, og det er unikt.

På den andre siden mener Mork at Norges Banks makt er begrenset av at både styret og regjeringen kan instruere sentralbanken:

- Dette åpner for et spill der den dyktigste spilleren vinner, sier Mork, som også mener at Gjedrem gikk over grensen da han omfortolket det pengepolitiske direktivet ved tiltredelsen 1.1.99:

- Realistisk sett begikk han tjenesteforsømmelse da han de facto innførte inflasjonsmål den gangen.

Harald Magnus Andreassen, sjeføkonom i First Securities, mener Gjedrem har satset på å være tøff, fordi han ønsker å disiplinere de økonomiske aktørene. Han vil etablere Norges Bank som en uomtvistelig maktbastion.

- Jeg tror at sentralbanksjefen vil utøve skjønn på en slik måte at folk forstår alvoret i situasjonen. Han prøver å si: Hvis ikke lønnsveksten avtar, vil disiplineringen skje ved økt arbeidsledighet - og det har langt større samfunnsmessige kostnader.

- Kan han ta i for mye og falle for eget grep?

- Svein Gjedrem er sta, men ikke dum. Husk, at det ikke er farlig i Norge å holde høy rente en stund, å utsette rentekutten noen kvartaler. Norge er ikke i en situasjon der økonomien faller sammen. Men når det er sagt, kunne han heller advart mot kronestyrkelsen enn applaudert den. Og den siste renteøkningen var unødvendig.

Bent Sofus Tranøy, forsker ved TIK-senteret ved Universitetet i Oslo, er opptatt av at det nå synes umulig å spå valutakursens utvikling:

- Derfor blir skjønnselementet mye større enn man ventet da politikken med inflasjonsmål ble utformet, og langt større enn jeg trodde da jeg skrev om dette i Maktutredningens rapport om den fragmenterte staten og var positiv til omleggingen.

- Når det blir større rom for skjønn, vil personens risikoprofil bli mer avgjørende. Min magefølelse sier meg at Svein Gjedrem heller skyter under inflasjonsmålet enn over, at han er mer redd inflasjon enn deflasjon.

UTEN DISSENTERE

Denne faglige og politiske uroen kan naturligvis gi opphav til en endring i dagens maktbalanse mellom de sterke institusjonene som er hovedpilarene i vårt politisk-økonomiske styringssystem: Finansdepartementet, Norges Bank og Statistiske sentralbyrå.

Begrepet om jerntriangelet, der altså UiO var med og ikke Norges Bank, var det den første maktforskningsleder, Gudmund Hernes, som hentet fra USA på 80-tallet.

- Originalbetydningen er den (uhellige) alliansen mellom næringsinteresser, byråkrater og politikere som man kan finne i en sektor. Det var Terje Rød Larsen som innførte betegnelsen «det sosialøkonomiske jerntriangelet» om Sosialøkonomisk Institutt, SSB og Finansdepartementet. En institusjon produserte teori, den andre data, den tredje politikk - der de tre elementene var gjensidige forutsetninger for en felles maktutøvelse, forteller Hernes.

Han mener også det opprinnelige jerntriangelet i en forstand ennå er intakt:

- Ja, det er det, fordi det norske sosialøkonomiske miljø i hovedsak er en kirke uten dissentermenigheter. Med en betegnelse fra gamle Gramsci, er det i Norge en hegemonisk oppfatning av hva økonomifaget er. I andre land som er store nok til å tåle avvik, snakker man, slik for eksempel Joseph Stiglitz gjør det, like mye om en bestemt oppfatning av hva kapitalismen er og bør være som den ene rette sosialøkonomisk lære. Norge fremstår som det land der sosialøkonomien er én. I andre land er det flere sosialøkonomier.

Hernes hevder altså at det ikke er avgjørende om Norges Bank er blitt mektigere på bekostning av de andre, og uansett mener han den politiske innflytelsen er stor:

- Nå virker ikke Norges Bank bare inn på landets realia, men også på de politiske partiers funksjonsmåte. Årsmøtet i i Norges Bank er landets helligste evenement, omtrent som et Vatikankonsil i miniatyr der alle kommer kledd i sort for å få Ordet og noen mindre bannbuller med på kjøpet. Alle får vite at de har syndet. Og der djevelen før hadde hestehov, har den nå rentefot.

PÅ OFFENSIVEN

Djevelens rentefot, politikernes akilleshæl eller hva makten over renten uansett skal kalles, så vitner beskrivelsene til Hernes og andre om at sentralbankens maktoffensiv de siste tiårene har gitt resultater.

For det er ikke tvil om at jerntriangelet i sin opprinnelige konstellasjon er historie. Nå er det tydelig at Norges Bank har langt mer makt enn tidligere - og at den spiller en mer fremtredende rolle. På bekostning av samfunnsøkonomisk institutt ved universitetet, naturligvis. Men også på bekostning av de andre partnerne. Hva har skjedd?

Hermod Skånland, som begynte i Norges Bank i 1971 (som nr. to i hierarkiet), innrømmer glatt at det var mange som lurte på hvorfor han sluttet i Finansdepartementet for å gå til sentralbanken:

- Og de visste ikke hvor rett de hadde i sine spørsmål. De ante ikke hvor lite det var å gjøre i Norges Bank av interessante ting den gangen. Den hadde ingen virkemidler, hadde ingen politiske oppgaver og var helt og fullt et kontrollorgan - foruten i noen tilfeller høringsinstans. Så jeg hadde plassert meg på sidelinjen, men jeg kompenserte dette ved å påta meg å være leder for flere offentlige utvalg.

Det er sammen med Skånland sentralbanken begynner sin reise mot makt, og denne maktutvidelsen skjer helt bevisst fra det øyeblikket han tar over som sentralbanksjef i 1985.

- Min målsetting var at regjering og storting skulle benytte Norges Bank mer, sier nå Skånland, som har vært pensjonist siden 1993.

Dette skjedde på to områder. Dels skulle sentralbanken ta på seg flere oppgaver, dels skulle den få ta hånd om viktigere beslutningsområder.

Symptomatisk er det for eksempel at Skånland gjorde fremstøt overfor Finansdepartementet for å få overflyttet ansvaret for Det tekniske beregningsutvalget fra Byrået til Norges Bank - mens han var sentralbanksjef og samtidig ledet SSBs styre.

Det gis ulike opplysninger om hvordan dette forslaget ble nedkjempet, men tidligere SSB-sjef Arne Øien skal ha stått sentralt i maktkampen mellom de to institusjonene. Skånland er imidlertid åpen om hvorfor han ville flytte dette viktige ansvarsområdet:

- Beregningsutvalgets oppgave var å analysere kreftene bak inflasjonen. Når sentralbanken har hatt som oppgave å bekjempe inflasjonen, anså jeg dette som interessant.

Knut Anton Mork har observert spillet mellom institusjonene fra utsiden, og han mener at jerntriangelet på sett og vis er intakt:

- Utnevnelsen av Svein Gjedrem til sentralbanksjef var den ultimate seieren for jerntriangelet. Han kom fra Finansdepartementet og tok med seg kulturen. Den som sier at de som er utdannet ved Universitetet i Oslo, de vet.

Men Handelsbankens sjeføkonom mener også at balansen mellom institusjonene er forrykket:

- SSB holder på å melde seg ut. De er blitt sære, er blitt litt ensidige, hvite duer som alltid vil stimulere. De treffer ikke med inflasjonsprognosene sine. Byrået har mistet mye av sin faglige autoritet.

Einar Lie, forsker ved TIK-senteret ved UiO og bidragsyter i «den fragmenterte staten», utgitt av Maktutredningen, mener SSB har distansert seg i forhold til staten:

- Sent på 80-tallet og tidlig på 90-tallet var det åpenbare friksjoner mellom byrået og Finansdepartementet. Utnevnelsen av Svein Longva bekreftet Longvas uavhengige stilling, og fullfører utviklingen etter sjefer som Petter Jacob Bjerve, Odd Aukrust og Arne Øien. Dette har vært et generasjonsskifte.

Lie mener også at Gjedrem gikk fra en stilling med mye til mer makt da han ble sentralbanksjef - en tilsvarende forflytning for en generasjon siden ville ikke medført dette.

TREKLØVER MED GRO

Det første viktige skiftet i sentralbankens maktposisjon kom i 1986. Da fikk Norges Bank oppgaven med å bestemme renten.

- I Salderingsproposisjonen fra regjeringen Brundtland kom den nye politikken. Renten skal nå brukes til å stabilisere kronen. Denne beslutningen gjorde det mer meningsfylt å jobbe i Norge Bank, sier Hermod Skånland.

- Hvilken rolle spilte du selv?

- Selvsagt spilte jeg en rolle. Men det var en politisk beslutning, i første omgang truffet av statsministeren og finansminister Gunnar Berge.

Fordi kronen igjen var kommet under press, var det i praksis dette trekløveret som tok denne beslutningen.

- Bankens nye oppgaver ble ikke markert tydelig i proposisjonen. Ut fra norsk tankegang var det kontroversielt å flytte ansvaret for rentefastsettelsen ut av de politiske korridorer.

I Finansdepartementet grep finansråd Tormod Hermansen fatt i den nye politikken, bl.a ved å styrke andre miljøer enn de som tradisjonelt var knyttet til UiO - som Handelshøgskolen og BI - og tok i bruk ECON (se egen sak om maktkampen).

Gjennom perioder med fastkursregimer og flytende valuta etter 1992, men med ulike mellomregimer for stabilisering av kronen, spilte sentralbanken en sentral rolle, men det er først ved den finans- og pengepolitiske omleggingen i fjor at det tas et nytt kvalitativt skritt:

- Fastkurspolitikken ga bare et visst rom for skjønn. Med dagens inflasjonsmål må sentralbanken bruke mer av sitt skjønn enn tidligere.

- Betyr skjønn i denne sammenhengen mer makt?

- Maktbegrepet er belastet, men det er klart at sentralbanksjefen nå har mer makt. Norges Bank treffer i dag viktigere beslutninger, sier Hermod Skånland.

Øystein Olsen i Finansdepartementet mener også den forrige pengepolitiske forskriften åpnet for stor grad av skjønn, men har ser også skjønnsutøvelsen fra en annen vinkel:

- Verden er blitt mer komplisert, og det gjør det mer krevende å utøve skjønn.

DYPT I SAMFUNNSLEGEMET

Skjønn er vanskelig generelt og spesielt når verden ikke (lenger?) går på skinner. Når utviklingen slår krøll på seg, slik at det blir vanskelig å putte virkeligheten inn i modeller som attpåtil skal behandles matematisk, stilles alskens prognosemakere overfor nye utfordringer. Globaliseringen bidrar sammen med mer kompleksitet generelt, og resultatet er at modellenes evne til å spå fremtidig utvikling, reduseres brutalt. Spesielt ille er det når endringer kommer plutselig, og samtidig synker dypt inn i samfunnslegemet, for ikke å si folks hoder; som når de plutselig begynner å tenke annerledes etter et terroristangrep. Eller mens de venter på et angrep på Irak.

I denne situasjonen er pluralisme en fordel, mener de fleste.

Og da er det kanskje en fordel at dagens ulike miljøer viser for all verden at de både har forskjellige modeller og tolker dem på forskjellig måte hvis de bruker den samme? For det er blitt virkningene når det opprinnelige jerntriangelet er blitt avviklet til fordel for en klarere maktkamp - eller kompetansestrid, om man vil.

Øystein Olsen mener de tre hovedinstitusjonene nå driver med like ting. Men det var SSB som først bygde modeller for egenanlyser (fra 1980), en modellbygging som senere fikk en hard konkurrent i Skånlands mer aktive sentralbank.

- Men forskningsvirksomheten i SSB er unik. Deres bruk av modeller og anslag på fremtidig utvikling er preget av større modelltrohet. De bruker mindre grad av skjønn. Vi kan si at byrået mer tror på de fremforskede relasjonene.

Han peker på en annen forskjell mellom de tre miljøene. Både Norges Bank og departementet gjør en teknisk forutsetning når de skal legge inn fremtidig kronekurs (snittet av siste seks måneder), og han åpner for at dette gir mer bruk av skjønn totalt.

- Er det større uenighet enn før mellom de tre miljøene?

- Det er nå vanskeligere å forutsi endringer. SSB spår for eksempel at vi står foran en nedtur og at ledigheten kommer til å øke, mens Norges Bank fremhever i større grad presset i økonomien. Begge kan ikke ha rett.

Olsen peker på at Norges Bank er en del av den pengepolitiske myndighetsutøvelsen:

- Samtidig er ikke Norges Bank uavhengig, i alle fall ikke formelt. De er i sentralbankloven pålagt en plikt - foreleggingsplikten, som gjør at de foran en beslutning av stor viktighet for økonomien, renten for eksempel, må legge dette frem for Finansdepartementet. Samtidig har Regjeringen instruksjonsrett overfor sentralbanken, som kan brukes om Stortinget umiddelbart informeres. Denne er aldri benyttet.

Byrået er også underlagt departementet, i administrativ forstand, men deres faglige uavhengighet er samtidig hjemlet i loven. Og det er viktig for SSB.

Ådne Cappelen ser pragmatisk på utviklingen:

- Skal vi ha en åpen, demokratisk debatt, så er det viktig med flere miljøer. I denne sammenhengen er jo jerntriangelet noe som ikke passet - en fortidslevning.

Han trekker for eksempel frem Sigbjørn Johnsen, som under Syse-regjeringen tok til ordet for å la Byrået gjør makroanalyser for Stortinget:

- Han ville at opposisjonen skulle få tilgang til det samme makroøkonomiske modellverktøyet som Regjeringen har.

Nils Terje Furunes, sjeføkonom i Gjensidige NOR og med en fortid i SSB frem til 1982, mener også å kunne konstatere en utvikling mot større pluralisme. Og det mener han er bra:

- Finansdepartementet hadde jo monopol på fremtiden. Vi i byrået så jo hvordan de manipulerte. De kjørte modellene flere ganger med ulike forutsetninger for bnp-vekst, prisvekst, lønnsvekst etc, og så valgte de ut et alternativ som de presenterte for Stortinget. Politikerne hadde ikke en sjanse til å danne seg et eget bilde.

- Det er bedre i dag?

- Ja, den gangen fantes bare departementets anslag på bnp-vekst og andre nøkkelfaktorer. Nå er det flere uavhengige miljøer, og det er en styrke. Nå er det også vanskeligere å spå, og det gjør at uenighetene kommer sterkere frem.

SKYTETRENING

Hva sier så sentralbanksjefen selv? Han avviser bestemt at valutakursen er «på vidåtta», påviser at 15-16 prosent av en samlet svekkelse i konkurranseevnen på 25 prosent siden 1998 skyldes høy lønnsvekst og ikke sterk krone - og mener det ikke er noe problem med sprik i prognosene fra ulike miljøer:

- Vi lærer av vår historie. Det er en faglig utfordring å finne de hovedkreftene som driver økonomien nå. Men vi må se dette i et lengre perspektiv.

- Men det er vanskeligere å treffe endringene i dagens situasjon, og samtidig er din skjønnsutøvelse blitt viktige ved omleggingen av den økonomiske politikken. Viser ikke den sterke kronen at dette er vanskelig?

- Stortinget og regjeringen har delegert rentestyringen til Norges Bank. Det åpner for skjønn innen et svært avgrenset mandat. Det er en saklig begrunnet skjønnsutøvelse i Norge som det er i flere andre land.

- Denne skjønnsutøvelsen har ført til høye renter som nå slår kraftig mot bedrifter og husholdninger. Har det skapt et sterkere spenningsforhold i forhold til de andre miljøene som spår om de samme tingene?

- Jeg mener det ikke har vært et spenningsforhold til SSB og departementet, sier sentralbanksjef Svein Gjedrem, som ikke vil kommentere utspillet til SSB-sjefen annet enn i rent teoretiske utlegninger.

Svein Longva på sin side mener det var større diskusjoner på 70- og 80-tallet enn i dag, men mer utenfor offentligheten. Han lar seg ikke målbinde når han blir spurt mer om problemene med dagens sterke krone:

- Omleggingen av den økonomiske politikken skjedde på et uheldig tidspunkt for Norge. Kanskje det er lettere å få til dette i mer normale situasjoner, uten et raskt voksende oljefond. Den norske kronen, sammen med den danske, har siden 1950-tallet vært ekstremt stabil, sammenlignet med f.eks. dollar, pund, mark og svenske kroner. Men kanskje er dette nå fundamentalt endret.

- Har Gjedrem og Norges Bank fått en skjønnsmakt som bekymrer?

- Finansdepartementet har jo satt ned en ny komité for å utrede betingelsene for industrien etter innføringen av handlingsregelen og endringen av pengepolitikken, og det kan tyde på at de er bekymret. Ikke for Norges Banks skjønnsmakt, men for en gjenstridig virkelighet.