Fremtidsnavigatøren: EU – eller United Europe?

EU – og Europa – er i støpeskjeen både med hensyn til bredde (antall medlemmer) og dybde i nye og eksisterende samarbeidsområder. Men også forholdet mellom EU-institusjonene og medlemsstatene skal reformeres for å sikre økt effektivitet, demokratisk legitimitet og åpenhet i det europeiske samarbeidet.

I dag er det stor usikkerhet om hva slags EU som kommer ut av støpeskjeen. Men alt flyter ikke, og i løpet av de siste månedene har det kommer flere signaler fra Konventet, som forbereder utvidelsen og reformarbeidet, om hvilken retning EU kan bevege seg. En fellesnevner for disse signalene er økt innflytelse for nasjonalforsamlingene og tilbakeføring av makt fra EU-institusjonene til nasjonale myndigheter.

Videre er det klart at omfattende reformer venter EU for å forenkle og legitimere unionen - ikke minst en gedigen opprydding i EU-traktaten. Den består i dag av tusenvis av sider der politiske, juridiske og forfatningsmessige tekster, samt overgangsordninger, er blandet sammen til noe få eller ingen har fullstendig oversikt over – og som borgerne ikke har mulighet til å forholde seg til. Et viktig mål med prosessen er derfor å utforme en forfatning som alle kan lese slik at man forstår hva som er målet og meningen med EU og hvilke grunnleggende verdier og visjoner unionen er tuftet på. Allerede 28. oktober legger Konventet frem første versjon av forslag til ny forfatning, og endelig versjon skal besluttes av medlemsstatene mot slutten av 2003.

Konventet er i seg selv en revolusjon i det europeiske samarbeidet. I motsetning til tidligere traktatrevisjoner, som har foregått som forhandlinger mellom medlemslandenes regjeringsoverhoder, nedsatte EUs Ministerråd i 2001 det såkalte Konventet og innfører dermed en arbeidsform som skriver historie. Her er representanter fra nasjonalforsamlingene i medlems- og søkerlandene, EU-parlamentet, de nasjonale regjeringene og EU-kommisjonen, samt ulike fagmiljøer representert. Hensikten har vært å sikre at mange ulike kulturer og synspunkter kommer til orde i dette viktige arbeidet. En sentral del av oppdraget er å utarbeide helt nye modeller for samarbeid mellom stater. Man skal også sikre og legge til rette for demokratisk representativitet og legitimitet i en ny tid. Det foregår med andre ord en gedigen læringsprosess i moderne samarbeid mellom stater som er utenfor vår rekkevidde.

Konventets ti arbeidsgrupper har fått i mandat å utarbeide en rapport til Det europeiske råd (dvs regjeringsoverhodene i medlemslandene) i løpet av våren 2003 med forslag og anbefalinger om grunnleggende spørsmål som:

n Hvordan skal arbeidsfordelingen

mellom EU og medlemsstatene organiseres?

n Hvordan kan EU-institusjonenes

respektive arbeidsoppgaver og ansvarsområder defineres bedre?

n Hvordan kan man sikre samstem-

mighet og effektivitet for EUs eksterne handlinger?

n Hvordan kan EUs demokratiske

legitimitet sikres?

I høst har Konventets arbeidsgrupper offentliggjort flere konklusjoner og anbefalinger, i tillegg har Konventets leder, Valéry Giscard d’Estaing, kommet med en rekke signaler og anbefalinger. Fellesnevneren for det vi vet så langt, er at man går bort fra tanken om et føderalt/overnasjonalt EU, og mer i retning av et EU der de nasjonale parlamentene skal få mer makt. Giscard d’Estaing har til og med nylig luftet tanker om at EU kanskje bør skifte navn til United Europe eller United States of Europe, og begrunner det med at «navnet har en symbolsk kraft som kan hjelpe hver eneste borger å identifisere ambisjonene og naturen til det europeiske prosjektet».

Videre har det kommet frem at Konventet foreslår å danne en EU Kongress som består av parlamentarikere fra nasjonalforsamlingene og EU-parlamentet. Hensikten er at denne kongressen skal være en viktig brobygger mellom nasjonalforsamlingene og EU slik at man tetter igjen legitimitetsgapet som EU har slitt med i alle år. I forslaget ligger at kongressen skal bli konsultert i forbindelse med utvidelse av EU, være en høringsinstans og være med på å bestemme maktbalansen mellom de ulike institusjonene.

Arbeidsgruppen for subsidiaritetsprinsippet (det vil si prinsippet om at det nivået som er best kvalifisert for å utføre og ha ansvar for en oppgave, skal ha det) har konkludert med at nasjonalforsamlingene bør få mer å si i lovgivningsprosessene, og går dermed inn for å overføre makt fra EU-institusjonene tilbake til nasjonale parlamenter. Gruppen foreslår også at nasjonale representanter kan forkaste lover som Kommisjonen foreslår dersom de mener at saken kan håndteres bedre på nasjonalt nivå.

Selv om Konventet klarer å komme med konklusjoner og anbefalinger, er det flere usikkerheter som må avklares frem mot utvidelsen i 2004.

For det første vet vi ikke hvordan EU-landene mottar forslagene, og her er interessene og meningene så sprikende at det er vanskelig å tenke seg en forfatning som alle aksepterer. Det kan som flere ganger tidligere ende med at enkelte deler blir så uspiselig for noen land at de til slutt får lov til å reservere seg mot fellesskapets politikk. De kan også få spesielle overgangsordninger, som f.eks Danmark, Sverige og Storbritannia som står utenfor ØMU og Euro-området, eller Storbritannia som har reservert seg mot felles sosialpolitikk etc. Noen land har blant annet signalisert at de ønsker å reservere seg mot et åpent arbeidsmarked ved å innføre overgangsordninger for nye medlemsland.

For det andre skal flere land sende forslaget til ny traktat ut på folkeavstemning, og utfallet av det er helt uvisst og kan godt ende med «nei» som vi har sett flere ganger tidligere.

For det tredje er mange av de små medlemsstatene kraftig provosert over Nice-traktaten fordi de frykter at de store landene skal dominere for mye. De kan slå seg sammen og blokkere en rekke vedtak – slik Nederland, Spania og Østerrike forleden slo bena under planene om å lette på de strenge kravene om statlig støtte til bedrifter i søkerlandene. I Nice-traktaten er det foreslått å innføre en beslutningsstruktur med kvalifisert flertallsvedtak på flere områder og endre medlemslandenes stemmefordeling i Ministerrådet, EU-parlamentet og EU-kommisjonen i de store landenes favør. I tillegg kan medlemslandene på sikt miste retten til å ha hver sin EU-kommissær.

For det fjerde er det usikkert hvordan regionalisering av politikk og økonomi vil påvirke EU-samarbeidet. Det siste ti-året har historiske regioner som Katalonia, Korsika, Wales og Skottland blitt revitalisert og fått økt selvstendighet. Selv i sentraliserte Frankrike åpnes det for en betydelig forflytting av makt fra Paris til lokale og regionale myndigheter. Et eksempel er at den franske regjeringen har innført en prøveordning der Alsace-regionen har fått fullmakt til å forhandle direkte med EU-kommisjonen om tilskudd fra strukturfondene, med intensjon om at dette senere utvides til å gjelde alle regioner.

For Norge betyr dette at endringstrekkene og utvidelsen strekker seg langt ut over konsekvensene for EØS-avtalen. Endringene i stemmerettsreglene og varierende koalisjoner mellom land og regioner kan for eksempel føre til at det blir mindre viktig for Norge å forholde seg til Brussel, men desto viktigere å forstå det nettverk og samspill som utvikles mellom landene og regionene.

Hva skal så Norges strategi være i forhold til den dynamiske prosessen og dragkampen som skjer i EU i tiden fremover? Det er lett å si seg enig med Statsminister Kjell Magne Bondevik i at tiden ikke er inne for å diskutere norsk medlemskap, slik han sier i en kommentar til Irlands «ja» sist helg når han hevder at «Norge gjør klokt i å vente med å reise en ny medlemskapsdebatt, for vi vet ikke hvilket EU vi må ta stilling til dersom vi nå inviterer det norske folk til en ny folkeavstemning om spørsmålet» (Aftenposten 21. okt 2002).

Men betyr dette at en «vente- og se-strategi» tjener Norges formål? Uansett medlemskapsdebatt eller ikke, så savnes en debatt om og strategi for hvordan norske interesser kan ivaretas overfor det store, europeiske markedet som nå utformes – f.eks i forhold til fisk, energi og arbeidsmarkedspolitikk. Selv om mye er uavklart i dag, så vet vi en del om hva som kommer de nærmeste årene ved Euro-sonen/ØMU og utvidelse av EU. I det minste trenger vi en bevisstgjøring om hva dette kan bety for Norge og at vi aktivt fanger opp det som skjer – i tillegg til at vi skiller det som er sikkert fra det som er usikkert. Kravet til aktivitet vil dermed måtte øke, selv i en «vente-periode» der det nye EU formes.