Makrokommentaren: Budsjettstyring – det er vanskelig det

Et nytt statsbudsjett er lagt frem. Det defineres av regjeringen som nøytralt. Det vil si at det verken demper eller bidrar ekstra til vekst i økonomien. Frem til 20 november er det et siktemål at et flertall i Stortingets finanskomite skal slutte seg til de totalrammer regjeringen har angitt. Fra regjeringen vil det hevdes at høyere rammer vil være uansvarlig, og føre til høyere rente, sterkere krone og annen styggedom. Det som derimot er lite påaktet er at år etter år er pengebruken blitt høyere enn planlagt i det vedtatte budsjettet.

La oss se på én indikator for budsjettets ekspansivitet, veksten i offentlig forbruk. Offentlig forbruk består av tjenester det offentlige tilbyr som sykehustjenester, eldreomsorg, undervisning mv. Offentlig forbruk er svært sysselsettingstung og er den komponenten i offentlige budsjetter som påvirker aktivitetsnivået i økonomien mest.

For 2004 er det i statsbudsjettet lagt opp til at offentlig forbruk skal vokse med 2 prosent. Det er ikke all verden når privat forbruk anslås å vokse med rundt 4 prosent, og fastlands-Norges BNP med 2,5 - 3 prosent. Det er imidlertid tre-fire ganger så høy vekst som lagt opp til og fremdeles anslått for inneværende år. Det som også er erfaringen er at veksten i offentlig forbruk blir høyere enn budsjettert.

Figuren viser veksttall for offentlig forbruk siden 1996 og frem til i dag. Stolpene merket «nasjonalbudsjettet» viser den veksten som det ble lagt opp til i stats- og nasjonalbudsjettene for hvert av de aktuelle årene. Stolpene merket «regnskap» viser det som er blitt realisert i følge de siste nasjonalregnskapene. For 2003 har jeg som regnskap angitt det som i nasjonalbudsjettet for 2004 er anslått som veksten i år.

Bortsett fra i år 2000, har veksten i det offentlige forbruket hvert år blitt høyere enn forutsatt da budsjettet ble vedtatt. Det er heller ikke snakk om små overskridelser. Ser en på hele perioden 1996-2002, skulle veksten i det offentlig forbruket ha vært 11 prosent dersom budsjettoppleggene var blitt fulgt. Den ble derimot på 21 prosent, nesten det dobbelte! Sprekken var spesielt stor i årene 1996-1999, og i 2002.

Det er flere årsaker til at dette skjer. Mindretallsregjeringer som baserer seg på sak til sak støtte i Stortinget og derfor har problemer med å sørge for budsjettdisiplin i Stortinget er en årsak. En annen er undervurdering av kommunenes frie inntekter. Det skjer typisk i oppgangstider. En tredje årsak er mangel på samsvarhet mellom lovet/ønsket aktivitetsnivå og bevilgninger. Ønsket aktivitetsnivå seirer da som regel.

Det siste har vært helt typisk innen sykehussektoren i denne perioden. Politisk er det lovet å få unna køer, flere behandlinger av ulike typer etc. På den annen side er det ikke fulgt opp med tilstrekkelig penger. Skiftende regjeringer har håpet at gapet skulle løses med effektivisering. Ambisjonene på dette området har imidlertid vært for høye. Når trusselen om nedstengning av avdelinger og stans i visse typer behandlinger er blitt akutt, er det kommet tilleggsbevilgninger, en, og to og tre ganger i løpet av budsjettåret.

De fleste ønsker å begrense veksten i offentlig forbruk til veksten i økonomien totalt eller litt under. Det for å unngå at skattenivået bare skal øke og øke. Dette er baksiden av medaljen ved å la det offentlig ha ansvaret for ulike tjenester rettet mot enkeltpersoner. Tjenestetilbudet underlegges slike politiske rammer og tilpasses ikke privat betalingsvillighet. Vi vet at trygdeutgiftene vil øke langt mer enn BNP i årene fremover. Det vi også vet, men som det ikke har vært samme fokuset på, er at behovet for omsorgstjenester og tyngre og kostbare sykehustjenester også vil øke nesten like sterkt. Hvis en ikke skal øke skattenivået og heller ikke er villig til å kutte noe særlig på andre områder i statsbudsjettet, må det åpnes opp for et større innslag av direkte betaling av slike tjenester.

Vi har en kommisjon som nå ser på trygdesystemet ut fra en mer privatøkonomisk synsvinkel. Det ser ut til å ta tid før det samme skjer med de tunge offentlige tjenestene. Så historien vil nok gjenta seg enda noen år; høye ambisjoner på aktivitet, mangel på budsjettmidler og budsjettsprekk.

Steinar Juel er sjefsøkonom i Nordea og fast makrokommentator i Økonomisk Rapport.