Et enklere ytelsessystem?

I forbindelse med Regjeringens forslag til (mindre) endringer av ordningen med arbeidsavklaringspenger (AAP) har det kommet opp en debatt om mer radikale omlegginger av trygdesystemet vårt. Er det virkelig mulig å slå sammen f.eks. AAP, dagpenger og sosialhjelp til én felles trygd? Hvordan skulle en slik trygd sett ut? Hva er eventuelt gevinstene, og hva er problemene med en slik endring?

Selv om AAP er en relativt ny ytelse, innført i mars 2010, er grunnstrukturen i dagens ytelsessystem noe vi har hatt i lang tid. Vi har én ytelse for dem som har mistet jobben, én for dem som er syke men ikke er avklart for varig uføretrygd (tidligere hadde vi flere), og én for dem som hverken har hatt jobb eller har nedsatt arbeidsevne – men som er fattige.

«Verdighetsforskjell»

Det ligger en klar «verdighetsforskjell» mellom ytelsene for de syke og arbeidsledige på den ene siden, og ytelsen for de fattige på den andre siden. Dagpenger og AAP er skattepliktige ytelser, de gir pensjonsopptjening, de gir forutsigbarhet og det stilles ikke spørsmål om hvordan pengene benyttes.

Sosialhjelp er derimot strengt behovsprøvd. Før man får penger skal bilen selges og husholdningsøkonomien gjennomgås. Stønaden gir ikke pensjonsopptjening og man betaler ikke skatt. Det finnes normer for hvor mye man får, men samtidig utøves det betydelig skjønn.

En annen forskjell er hvor skarpe kriteriene for ytelsene her. Her går skillet mellom dagpenger på den ene siden og AAP og sosialhjelp på den andre. For å få dagpenger må du oppfylle klare krav til opptjening. For å få AAP er kravet at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst 50 prosent. Hva det betyr er langt mindre klart og skal vurderes opp mot en rekke hensyn.

Én felles trygd

Hvordan skulle en slik forenklet ytelsesstruktur sett ut? Et forslag kunne være som følger: Erstatt dagpenger, AAP og sosialhjelp med én felles trygd. Ytelsesutmålingen kunne f.eks. vært slik at man som hovedregel får 66 prosent av tidligere inntekt, f.eks. snitt siste tre år, med en øvre og nedre begrensning.

For AAP og dagpenger vil ikke dette være en vesentlig endring av ytelsesnivået fra i dag. For sosialhjelp vil det, dersom minsteytelsen holdes på 2G, være en inntektsforbedring, på lik linje med kvalifiseringsprogrammet.

Hva er så gevinstene med en slik omlegging. Her er forsøk på en gjennomgang:

Fjerne insentiv til sykdom: I dagens system er det på sett og vis best å være syk. En får mer penger og mer verdighet sammenlignet med sosialhjelp, og penger varer lenger enn dagpengene. Dette, kombinert med at kriteriene for nedsatt arbeidsevne er alt annet enn klare, gjør at det trolig er flere som oppgir å ha nedsatt arbeidsevne enn hva helsemessige forhold skulle tilsi.

Fjerne innlåsing som følge av sykdomskrav: At man må være syk for å kvalifisere for AAP gjør trolig at mange fokuserer mer på helsebegrensingene enn hva godt er, for å komme inn i ordningen. Dette kan lett tenkes å gjøre veien tilbake vanskeligere enn nødvendig. Dersom arbeidsevnen blir «for god» forsvinner retten til AAP. Kanskje blir også veien tilbake lenger fordi man har fortalt seg selv og andre at man ikke har helse til å være i jobb.

Lette håndhevelsen av aktivitetskravet for sosialhjelpsmottakere: Fra og med januar 2017 innføres aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere. Et helt konkret spørsmål som da melder seg er hva man gjør med dem som ikke vil oppfylle aktivitetskravet. De må jo fortsatt få penger til livsopphold. I et forenklet system, der alle kvalifiserer for en minsteytelse på 2G, vil man ha et «mulighetsrom» for å innvilge en slags nødytelse på f.eks 1G i slike tilfeller.

Mer verdighet og bedre insentiver for sosialhjelpsmottakere: Om dagens sosialhjelpsmottakere i stedet skulle fått en minsteytelse, som altså ikke var inntektsprøvd, ville dette i mine øyne gitt dem en langt mer verdig situasjon. De ville slippe den harde behovsprøvingen, de ville betale skatt, og de ville slippe stigmaet knyttet til sosialhjelp. Det at ytelsen er fast ville også fjernet muligheten for å be om mer penger. Behovsprøvingen er jo på mange måter en hard skattlegging av å lykkes med å spare. En fjerning av dette gir riktigere insentiver for mottakerne.

Noen utfordringer

Hva er så utfordringene? Her er noen:

Varighet: Hva skal varigheten av en slik ytelse være? Dagpenger har varighet to år, AAP som hovedregel fire og sosialhjelp har ingen begrensning. En slik ny ytelse kan slik jeg ser det ikke ha noen varighetsbegrensning.

Hvordan hindre misbruk? Om ytelsen skal gi (noe) mer penger og ha ubegrenset varighet risikerer vi at den blir svært «populær». Overforbruk av denne ytelsen må hindres ved bruk av aktivitetskrav. For å få ytelsen må man delta i arbeid og aktivitet, og det må brukes langt mer ressurser enn i dag på å få dette til. Det positive med dette er at det trolig også vil gi betydelig reduksjon i full uføretrygd.

Fjerner sikkerhetsnettet: At også sosialhjelpen erstattes av en fast ytelse bryter med dagens ordning der man får penger etter behov. Det kan derfor tenkes at det må være et slags system for «nødhjelp» som bistår i svært vanskelige situasjoner der ytelsen ikke strekker til. Dette bør i så fall begrenses til et minimum.

Hvem skal betale, kommune eller stat? Et slikt system vil bryte med dagens finansieringssystem, der kommunen betaler sosialhjelpen og staten resten. Det presser derfor frem en endring av dette. Det mener jeg er bra. Denne ytelsen bør trolig delbetales av kommunen, som da må kompenseres over kommunerammen, slik at kommunene får insentiver til å integrere ytelsesmottakere i arbeidslivet, og ikke sende dem over på statlige ytelser.

Til syvende og sist er det selvfølgelig ikke strukturen på ytelsene, men derimot innholdet i oppfølgingen, som vil bety mest for mottakernes suksess i arbeidsmarkedet. Likevel er en god struktur viktig for å lykkes bedre enn i dag.

Av Simen Markussen, seniorforsker ved Frischsenteret, Universitetet i Oslo