Kvalifiseringsprogrammet virker!

Kvalifiseringsprogrammet (KVP) tilbyr personer med svak tilknytning til arbeidslivet og minimale rettigheter i trygdesystemet en stabil inntekt på omtrent 175 000 i året for en periode på 1-2 år. Samtidig stilles det krav om fulltids deltakelse i et «skreddersydd» program. Målet med programmet er å fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet ved hjelp av tett og forpliktende bistand og oppfølging.

Aktiviseringsprogrammer kan være et tveegget sverd. Siktemålet med slike programmer vil typisk være å hjelpe folk inn i ordinært arbeid så raskt som mulig, for eksempel ved å tilby nye kvalifikasjoner og jobbtrening eller hjelp til å takle helseplager eller personlige problemer. Risikoen er likevel at de ender opp med å bli en «sovepute», ettersom stønaden man mottar for noen framstår som et brukbart alternativ til dårlig betalte jobber i det ordinære arbeidslivet.  Denne siste virkningen kalles på fagspråket for «atferdsrisiko» (moral hazard), og går i denne sammenheng ut på at hjelpen som ytes fra fellesskapet kan bidra til å dempe mottagernes anstrengelser for å klare seg selv.

Inntektssikring og krav

Kvalifiseringsprogrammet framstår som nokså raust ved at det tilbyr en stabil og trygg inntekt til mennesker som i utgangspunktet står tilnærmet uten trygderettigheter. På den annen side innebærer kravet om fulltids deltakelse at dette ikke framstår som særlig attraktivt for folk som egentlig ikke har lyst til å arbeide.  Programmet har hatt høy prioritet i NAV-systemet, og det har vært satt inn store saksbehandlingsressurser for å få det til å virke.

Har man fått det til? Svaret på dette spørsmålet er av betydning langt ut over hensynet til en «snever» evaluering av KVP. Dette dreier seg om hvorvidt kombinasjonen av raus inntektssikring og krav om aktiv deltakelse er en farbar vei for å øke sysselsettingen blant personer med store problemer i forhold til arbeidslivet.

Metodiske utfordringer

Det er imidlertid ikke helt enkelt å gi noe udiskutabelt svar på hva effektene av KVP egentlig har vært. Vi kan riktignok observere hvordan det går med deltakerne i årene etter deltakelse. Men vi vil aldri kunne observere hvordan det hadde gått med dem hvis de ikke hadde deltatt i KVP.

Når nye medisiner skal testes ut gjøres dette vanligvis gjennom såkalte kontrollerte randomiserte forsøk. Det betyr at det blant en gruppe aktuelle pasienter trekkes et rent tilfeldig utvalg av personer som får den nye medisinen og et annet utvalg av personer som enten får den «gamle» (alternative) medisinen eller ikke noen medisin i det hele tatt – bare en virkningsløs «juksemedisin» (placebo). Siden disse gruppene er trukket helt tilfeldig vil man i ettertid kunne finne effekten av den nye medisinen ved ganske enkelt å sammenligne hvordan det går med de to gruppene. Men deltakere i KVP utgjør på ingen måte noe tilfeldig utvalg av noen identifiserbar gruppe. Tvert imot er de valgt ut nettopp på basis av at de har store problemer i arbeidsmarkedet.

Innfaset til ulik tid

I vårt forsøk på å anslå effektene av deltakelse i KVP har vi likevel forsøkt å utnytte det som finnes av «tilfeldig» variasjon i deltakelsessannsynlighet – for å gjenskape noe som ligner mest mulig på et randomisert kontrollert eksperiment. Slik variasjon finnes faktisk i noen grad som følge av at KVP ble innfaset på ulike tidspunkter i ulike deler av landet over en treårsperiode. Sett fra de mulige brukernes ståsted vil det være tilfeldig om de bor i en kommune som startet med dette tidlig eller sent.

Metoden vi benytter består litt forenklet av to trinn: Først undersøker vi hvem som faktisk deltar i programmet der det er innført, og benytter disse dataene til å anslå en personlig «deltakelsestilbøyelighet» for alle som i perioder har stått uten arbeid/utdanning og tilnærmet uten trygderettigheter – enten programmet er innført eller ikke. Deretter undersøker vi om det er slik at personer med en spesielt høy «deltakelsestilbøyelighet» gjør det bedre i kommuner som har innført KVP enn i kommuner som ennå ikke har innført programmet.

Får vanskeligstilte i arbeid

Basert på denne tilnærmingen får vi et anslag på effektene av KVP-deltakelse som fanger opp den årsakssammenhengen vi egentlig er interessert i. Våre funn tyder på at KVP-deltagelse bidrar til en liten reduksjon i ordinær sysselsetting og inntekt i det året man begynner i programmet og i året etterpå. Men deretter viser våre analyser positive effekter. Og fire år etter KVP-start innebærer våre funn at sannsynligheten for å ha noe ordinært arbeid (inntekt på minst 85.000 i året) har økt med så mye som 18 prosentpoeng. KVP ser med andre ord ut til å hjelpe en vanskeligstilt gruppe inn i – eller tilbake til – arbeidslivet. Analysen viser også at samlet inntekt øker betydelig, og dermed at fattigdomsproblemene reduseres.

Betyr dette at kvalifiseringsprogrammet alt i alt har vært en suksess? For å svare på det spørsmålet må vi sammenholde de antatt positive effektene av programmet med kostnadene ved å gjennomføre det. Ettersom både effekter og kostnader anslås med svært stor usikkerhet kan det ikke gis noe sikkert svar på dette. Det skal imidlertid ikke store sysselsettingsgevinstene til før et program av denne typen blir samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dersom sysselsettingsgevinstene vi har identifisert i vår studie holder seg noe ut over den fireårsperioden vi har hatt muligheten til å se på, er det vår konklusjon at dette programmet har vært en suksess.

Les mer om denne forskningen her: http://ftp.iza.org/dp8245.pdf

Av Knut Røed, seniorforsker, Frischsenteret, Universitetet i Oslo

Denne Velferdkommentaren sto på trykk i magasinet Velferd 7-2014. Klikk her for elektronisk utgave.