Bør kommunalt selvstyre grunnlovsfestes?

I 2014 skal vi her i Norge feire Grunnlovens 200-årsjubileum. Dette jubileet blir ganske sikkert markert over hele landet med arrangement av ulik type. Men like mye som å feire det som har vært, er dette også en anledning til fornyet oppmerksomhet omkring Grunnloven. Det er derfor ingen grunn til å avgrense feiringen til noen hektiske maidager i 2014.

En av institusjonene som har tatt konsekvensen av dette, og som allerede har startet med sine grunnlovsarrangement, er mitt arbeidssted Universitetet i Bergen. 25. september i år arrangerte UiB sammen med Bergen kommune det første av en rekke grunnlovsrelaterte seminar.

Hensikten med disse seminarene er å få til en diskusjon omkring vår grunnlov. Det første seminaret tar opp et tema som i aller høyeste grad har betydning for velferd og velferdsproduksjon i landet vårt, nemlig grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre.

Kommunene nevnes ikke med ett ord

I motsetning til hva som er tilfelle i de fleste andre europeiske land, nevnes ikke kommunene med ett ord i den norske konstitusjonen. Det er langt fra noe folkelig krav om at kommunene må nedfelles i grunnloven. For femte gang siden slutten av 1980-årene sa Stortinget i vår nei til et forslag om å grunnlovsfeste selvstyret/lokaldemokratiet.

Debatten i Stortinget i juni viste at partiene som var mot å grunnlovsfeste, stort sett begrunnet dette med at fleksibiliteten i stat-kommunerelasjonen ville bli skadelidende om selvstyre for kommunene ble konstitusjonelt forankret.

Argumentet er at grunnlovsfesting kan komme til å innebære en statisk ramme for selvstyret. Det kan også føre til en avgrensning av selvstyret, altså at det i lovs form slås fast hva som skal være kommunenes oppgaver. I dag kan kommunene gjøre det de ønsker med en oppgave dersom det ikke er pålagt andre offentlige organer å løse den, eller det er forbudt å utføre denne oppgaven. Et «selvstyre» som har vært og som fremdeles er mangetydig og til dels ofte innbyrdes motstridende, vil bli mer ensrettet med en grunnlovsfesting.

Kan svekke selvstyret

Partiene som var for å grunnlovsfeste kommunalt selvstyre, argumenterte stort sett for at staten og rikspolitikerne da må bli mer bevisste når det gjelder hvilke konsekvenser sentralt fattede politiske vedtak får for det kommunale selvstyret.

Dette er det mange av oss som kan stille oss bak. Men selv om målet med grunnlovsfesting er å verne om kommunal handlefrihet, kan utfallet raskt bli det motsatte.

Om rikspolitikerne oppfatter at et grunnlovsfestet selvstyre, eller andre former for juridisk vern av kommunene mot staten, (som blant andre Høyres Erna Solberg har foreslått) virker begrensende på deres egen styringsevne, er det grunn til å tro at de vil finne en utvei – for eksempel ved å løfte ansvaret for nasjonal politikk ut fra den kommunale sfæren.

Denne formen for «frigjøring» fra statlig styring vil gjøre kommunene mindre relevante, og kan komme til å svekke selvstyret.

Det reelle problemet

På seminaret i september, der jeg og andre forskere møtte nåværende og tidligere politikere til debatt i Bystyresalen i Gamle Rådhus i Bergen, argumenterte jeg i en litt annen retning:

Det reelle problemet for lokalt selvstyre i dag er sannsynligvis ikke manglende grunnlovsvern, men sektorpolitikk og sektorlover. Disse slår i hjel prinsippet om lokalt selvstyre gjennom sine generelle bestemmelser.

Stortingets arbeidsmåte innebærer at sektorer og enkeltsaker hele tiden er i sentrum. Det betyr at det kommunale selvstyret blir underordnet – samme hvor høyt verdsatt dette er på det prinsipielle planet. Begrensningene for det lokale selvstyret ligger derfor mye i at sektorprinsippet er vanskelig å komme utenom i en avansert velferdsstat. Det å lovfeste individets rettigheter til offentlige ytelser og tjenester som kommunene har ansvar for, er ett eksempel på hvordan sektorpolitikk påvirker kommunene.

Kan gjøre vondt verre

I en undersøkelse Uni Rokkansenteret gjennomførte tidlig på 2000-tallet sa en av stortingsrepresentantene:

«Stortinget med sine fagkomiteer er en kjempeutfordring i forhold til lokaldemokratiet for de er så detaljorienterte, og man er så langt inne i det som foregår på andre forvaltningsnivå».

En grunnlovsfesting av selvstyret løser neppe dette problemet, og kan i verste fall gjøre vondt verre.

Må reformere arbeidsmåten

Skal man virkelig gjøre noe for å fremme statlig måtehold og moderasjon i styringen av kommunene, må man reformere måten statsmaktene arbeider på.

Det finnes ingen vidundermiddel i så måte. Men det å stille krav om at offentlige utredninger, forslag til lover, tiltak og lignende på områder som berører kommunene, må gjøre rede for konsekvensene for selvstyret, kan være ett sted å begynne.

Om lokaldemokratiet skal revitaliseres som politisk verdi og som politisk arena, er det slik støtet må settes inn, ikke gjennom mer eller mindre finurlig formulerte grunnlovsforslag.

Av Anne Lise Fimreite, professor ved Universitetet i Bergen.

Denne Velferdkommentaren sto på trykk i Velferd 6-2012