Vi trenger en ny fattigdomsdefinisjon

I Soria-Moria-erklæringen lover regjeringen at den «vil legge frem en helhetlig plan for avskaffelse av fattigdom» (s. 37). Den skal presenteres i løpet av høsten. Det står imidlertid lite i erklæringen om hva det egentlig er regjeringspartiene har satt seg fore å avskaffe. Når lista er lagt såpass høyt kan det være fristende for regjeringen å gjøre det lettere for seg selv ved å plukke et fattigdomsmål som øker sjansen for at man om fire år kan hevde at problemet er (nesten) løst. Den fristelsen bør den prøve å motstå.

Handlekraft og tankekraft

Som et første skritt mot utviklingen av en ny fattigdomspolitikk bør regjeringen formulere sin egen fattigdomsdefinisjon. Det trengs både en prinsipiell klargjøring av selve kjernen i begrepet og konkrete indikatorer som kan brukes til å evaluere resultatene av politikken. Dette er like mye et politisk som et vitenskapelig spørsmål. Ulike fattigdomsdefinisjoner avspeiler ulike visjoner om det gode samfunn. Man må regne med at både den teoretiske definisjonen og de konkrete indikatorene som regjeringen velger, kan få langsiktige politiske konsekvenser.

Bondevik-regjeringen gjorde et respektabelt forsøk på å avklare disse spørsmålene i sin Tiltaksplan mot fattigdom (St.meld. 6 (2002-2003)), men den er – etter vårt syn med rette – blitt kritisert for å velge en forholdsvis snever indikator, der fattigdomsgrensen ble satt til 50 prosent av medianinntekten. Kritikerne har blant annet kunnet vise til at EUs Ministerråd valgte å trekke grensen ved 60 prosent av medianinntekten i sin hovedindikator på «risiko for fattigdom».

Det er imidlertid også grunnlag for å kritisere selve den teoretiske fattigdomsdefinisjonen til Bondevik-regjeringen, og også på dette punktet er det inspirasjon å hente fra EU.

Muligheter til likeverdig deltakelse?

EUs Ministerråd vedtok allerede i 1975 en teoretisk definisjon av fattigdom: «Individer eller hushold er fattige hvis deres økonomiske ressurser er så små at de ekskluderes fra den minimalt akseptable livsstil som er gjeldende i de respektive medlemsland.» (egen oversettelse)

Ifølge denne definisjonen er mangel på økonomiske ressurser kjernen i fattigdomsbegrepet, og mangelen er relativt definert: Individer og hushold regnes som fattige hvis deres økonomiske ressurser er utilstrekkelige til å gjøre det mulig å delta som fullverdige medlemmer i det samfunnet som omgir dem. EU sin fattigdomsdefinisjon ligger dermed nært opp til en av de mest innflytelsesrike fattigdomsdefinisjonene fra den akademiske litteraturen, nemlig den strengt relative definisjonen til den britiske sosiologen Peter Townsend.

Dekke grunnleggende velferdsbehov

Inspirasjonen fra Townsends konsekvent relative fattigdomsforståelse er ikke like tydelig i den definisjonen som Bondevik-regjeringen presenterte i Tiltaksplanen: «Med fattigdom forstås at personer har så lav inntekt, eventuelt i kombinasjon med høye nødvendige utgifter i forbindelse med sykdom, funksjonshemming mv., at de over lengre tid ikke får dekket grunnleggende velferdsbehov.» (s. 7)

Selv om mangel på økonomiske ressurser står sentralt også i denne definisjonen, er det en viktig forskjell. Nøkkelen er uttrykket «grunnleggende velferdsbehov», som i prinsippet kan tenkes å referere til en form for absolutt minstestandard – for eksempel definert med utgangspunkt i prisene på et sett med nødvendighetsgoder, slik man kjenner det fra den offisielle fattigdomsgrensen i USA.

Nå valgte Bondevik-regjeringen å bruke en konsekvent relativ fattigdomsindikator, der fattigdomsgrensen ble satt ved 50 prosent av median-inntekten i samfunnet for øvrig, men man understreket at en slik relativ indikator «ikke gir direkte svar på hvem som har utilstrekkelig inntekt i forhold til å få dekket grunnleggende velferdsbehov».

Absolutte grenser?

En absolutt fattigdomsdefinisjon kan knyttes til et konservativt inspirert ideal, om å ta vare på de svakeste i samfunnet ved å sikre dem tilgang på en politisk godkjent minimumspakke av forbruksgoder. Men den åpner en Pandora-eske av spørsmål om hva som skal regnes som grunnleggende velferdsbehov. Den kan også åpne for et helt sett av politiske virkemidler ved siden av tiltak for å øke inntekt: øremerket støtte til bolig, «food-stamps» for å sikre et dekkende kosthold, osv.

En relativ fattigdomsdefinisjon kan derimot sees som uttrykk for et politisk ideal om at ingen individer eller grupper bør være avskåret fra å ta del i samfunnets velstand. Den relative definisjonen knytter din velferdstilstand til andres. Rykker de fram, mens du blir stående fast, kan du altså havne i kategorien fattig. Slik sett er fattigdom nært knyttet til begrepet «relativ deprivasjon» – det er ikke tilstanden i seg selv, men avstanden til andre som er avgjørende for hvordan du har det.

Kan slå ut i sosial isolasjon

I sin definisjon inkluderer EU hvordan din tilstand påvirker ikke bare hvor du står, men hva du kan gjøre – i forhold til og sammen med andre. For å ta det konkret: fattigdom kan bety at du ikke kan la ungene reise på klassetur. I så fall reduseres deres evne til å omgås andre unger på vanlig vis: økonomisk deprivasjon kan slå ut i sosial isolasjon. Fattigdom er slik sett ikke bare et spørsmål om mangel på midler, men om fare for svekkete relasjoner.

Relative definisjoner bidrar dermed til å klargjøre at fattigdom – særlig i rike samfunn som det norske – handler om fordelingen av samfunnets økonomiske ressurser. De kan knyttes til sosialliberale forestillinger om sosial rettferdighet. Og de kan knyttes til de relasjoner folk utelukkes fra hvis de ikke har tilgang på nødvendige ressurser. Slike tanker burde ikke stå noen av regjeringspartiene fjernt.

Akutt knipe eller varig tilstand

Det er også et annet aspekt ved Bondevik-regjeringens fattigdomsdefinisjon som fortjener kritisk oppmerksomhet. Ifølge Tiltaksplanen er det først når en person eller et hushold over lengre tid har vært ute av stand til å dekke grunnleggende behov, at de skal regnes som fattige. Dette kravet ble fulgt opp ved utformingen av den konkrete fattigdomsindikatoren, som ble fastsatt ut fra summen av inntektene over en treårsperiode.

Det kan være gode grunner for å stille krav til varighet i målingen av fattigdom, men da bør man skille mellom den perioden hvor inntekten er lav og den perioden der husholdets faktiske levestandard er redusert som en konsekvens av lave inntekter.

Hovedargumentet for å se bort fra kortvarige lavinntektsepisoder må være at de ikke alltid får merkbare konsekvenser for den faktiske levestandarden. I de tilfellene hvor levestandarden til en familie er blitt vesentlig redusert på grunn av mangel på inntekt, er det ikke like opplagt å stille krav om flere års varighet – særlig ikke hvis det dreier seg om barnefamilier.

Varighet er et viktig aspekt ved målingen av fattigdom, men det betyr ikke at strenge krav til varighet bør inngå som en del av selve definisjonen av begrepet.

Lave inntekter eller store utgifter?

Det er imidlertid spesielt ett aspekt ved Bondevik-regjeringens fattigdomsdefinisjon som det er verdt å ta vare på: Definisjonen åpner for at tilgangen på inntekt og andre økonomiske ressurser må sees i sammenheng med variasjon i «nødvendige utgifter»” i forbindelse med sykdom, funksjonshemming eller lignende. Altså, om du er fattig avhenger både av hvor stor inntekt du har og om du har spesielle utgiftsbehov.

Dette har den senere tid vært mye framme i den amerikanske debatten: Hvis de som er uten sykeforsikring, får langvarige utgifter til medikamenter, kan en ellers økonomisk robust familie komme i en penibel situasjon. Selv om det offentlige helsevesen i Norge dekker de vesentligste utgifter til behandling og medisiner, kan det for mange syke og funksjonshemmede kreves en vesentlig høyere inntekt for å kunne oppnå den samme levestandarden som friske mennesker.

Når det er sagt, gjenstår det selvfølgelig betydelige vanskeligheter med å konkretisere nærmere hva som bør anerkjennes som spesielle utgiftsbehov.

Hvor skal grensen gå?

Hvor grensen skal gå blir igjen et politisk spørsmål – og alle grenser gir gråsoner. Det er behov for praktisk målbare indikatorer på fattigdom, men ingen av de teoretiske definisjonene gir svar på spørsmålet om hvor man konkret skal trekke fattigdomsgrensen.

Les hele saken i Velferd 5- 2006