Har Norge nødvendige virkemidler for å oppnå inkludering?

Av flere grunner kan vi bli for nærsynte når vi diskuterer politiske mål og virkemidler på området inkludering. En stor del av utfordringene på feltet er felles for mange land, selv om utgangspunkt, tradisjoner og etablerte institusjoner er forskjellige. Norge kan ikke uten videre overta andres løsninger, men sammenlikning med andre land kan tvinge oss til å overveie nærmere hva de særnorske utfordringene er og hva våre virkemidler skal tjene til. Kanskje kan vi også få noen gode ideer om hvordan oppgaver kan løses bedre enn vi får til i dag.

Noen verktøy i debatten

La oss gripe ned i den samfunnsvitenskapelige verktøykassa! Et viktig skille går mellom to typer av velferdspolitikk, som kan gis stikkordene «omfordeling» og «sosial regulering» (Majone 1993):

Omfordeling handler om at det offentlige trekker inn midler gjennom skatter og avgifter, og bruker dem til å finansiere ytelser og tjenester til befolkningen. Enten avgir vi ressurser i de fasene av livet som vi har inntekt, mot at vi blir tilført ressurser når vi står uten inntekt, eller så avgir de som har mer til de som har mindre ressurser eller større behov for støtte.

Sosial regulering innebærer at det offentlige prøver å påvirke atferden til ikke-offentlige aktører, som foretak, frivillige organisasjoner og individer, i de retningene som er ønskelig ut fra velferdspolitiske mål, som for eksempel inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet. Sosial regulering skjer som oftest gjennom tre hovedtyper av virkemidler: lovverk, økonomiske sporer og overtalelse.

Lovverk forutsetter at det er mulig å tvinge aktører til å opptre på ønskede måter.

Økonomiske sporer forutsetter at en kan få aktører til opptre på ønskede måter fordi det er økonomisk fordelaktig for dem.

Overtalelse forutsetter at en kan få aktører til å opptre på ønskede måter ved å overbevise dem om at det er moralsk riktig å gjøre det.

Ut fra det grove mentale kartet som disse begrepsskillene gir oss, vil jeg sette fram tre påstander, som jeg søker å underbygge i denne kronikken.

Påstand 1: Vi har et uavklart forhold

For det første vil jeg hevde at vi i Norge har et uavklart forhold mellom omfordeling og sosial regulering innen området politikk for å fremme inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet. Det har vært for mye vekt på omfordeling og for lite på sosial regulering.

Norges muligheter til å finansiere et stort system av omfordelende ordninger, ikke minst folketrygdens stønader ved rehabilitering, attføring og uførhet, har virket som en sovepute mot å forfølge muligheter til sosial regulering mer systematisk og kraftfullt.

Påstand 2: Utfyller ikke hverandre

For det andre vil jeg hevde at en i Norge ikke har maktet å få de tre hovedtypene av virkemidler på området sosial regulering (lovverk, økonomi og overtalelse) til å utfylle hverandre på en helhetlig måte.

Noe velvillig kan en kanskje si at avtalen om inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) har representert skritt i riktig retning, men at heller ikke denne avtalens potensial blir realisert for personer med en utsatt posisjon i forhold til arbeidslivet.

I Norge har det i for høy grad vært en tendens til å se lover og regelverk som noe som står i motsetning til de to andre typene av virkemidler, og som noe som bare er aktuelt å bruke i ytterste fall, hvis de to andre virkemidlene absolutt ikke fungerer.

Varianter av det som en kan kalle en frivillighets- eller samarbeidslinje har dominert i flere tiår, samtidig som de praktiske resultatene som er oppnådd med dem i A/S Norge, ikke er spesielt imponerende sammenliknet med andre land.

Påstand 3: Lite interessert i EU

For det tredje anser jeg at det er uheldig for den prinsipielle diskusjonen om mål og virkemidler at norsk offentlighet, inkludert mange forskere, forvaltere og journalister, i liten utstrekning er interessert i den utviklingen som skjer utenfor Norges grenser på dette feltet. Og når det vises til utviklingen i andre land, er det ofte et svært forenklet og fortegnet bilde som gis.

Dermed blir det forutsatt, mer eller mindre underforstått, at vi ikke har noe å lære av den politiske og rettslige utviklingen som skjer innen EU for å fremme like muligheter for personer med nedsatt funksjonsevne og bekjempe direkte og indirekte diskriminering på ulike grunnlag.

Rett nok har Stortinget vedtatt det som skal være norsk skyggelovgivning for EU-direktivet fra 2000 om likebehandling i arbeid og yrke, som 25 europeiske land nå setter ut i livet (Ot.prp.nr.104 (2002-2003). Men samtidig har det vært minimal offentlig oppmerksomhet om de nye paragrafene i arbeidsmiljølovens kapittel om likebehandling i arbeidslivet.

Det har ikke vært noen offentlig opplysningskampanje om endringene, og spørsmålet om hvem som skal ha ansvaret for oppfølging, tilsyn og håndheving er ennå uavklart. Det gir grunn til bekymring for om de nye paragrafene vil få noen som helst praktisk betydning.

Les hele saken i Velferd 6/7-2005